惲愛民：檢察一體融合履職服務法治化營商環境建設探析

　　2014年12月5日，習近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第十九次集體學習時強調：“加快市場化改革，營造法治化營商環境，提高國際競爭力和抵抗風險能力?！笔状翁岢龇ㄖ位癄I商環境的概念，其后又從社會主義市場經濟與法治、發展與法治的關系、規范市場與政府的邊界等不同層面，對法治化營商環境進行了深刻論述與豐富拓展。近年來，隨著民法典的頒布，《中華人民共和國外商投資法》的實施，《優化營商環境條例》的出臺，《中華人民共和國公司法》的修訂，營商環境法律法規體系日益完善，為市場交易秩序維護、資源有效配置、糾紛公正解決提供了充分的法律依據。檢察機關作為法律監督機關，通過法律監督保障國家法律統一正確實施，特別是一體行使打擊犯罪、訴訟監督、公益訴訟等職能，可以更好地發揮“四大檢察”集成效應，適應當前經濟活動的發展變化，為各類市場主體營造穩定、公平、透明、可預期的法治環境。

　　一、法治化營商環境建設的價值目標與要素特點

　　法治化營商環境建設是一個系統工程，也是不斷適應新發展需求的動態過程。從“需求—供給”的視角切入，檢察機關應當是通過一體融合的法律監督，保障市場主體受到全面、平等的保護，實現對執法司法的制約監督，將市場活動納入法治化軌道。

　　（一）不同主體間平等：保護各類市場主體的人身與財產權益

　　產權是市場經濟有序運行的重要基礎。習近平總書記指出：“要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益?！睆姆ㄒ娼嵌葋砜?，對企業、企業家權益的保護包括人身與財產兩個維度。有了法治化營商環境，企業家才會有人身安全與財富穩定增長的合理期待，從而進行長期、穩定、持續的投資經營。檢察機關近年來在物美張文中案、科龍顧雛軍案等民營企業家申訴案件中，依法提出檢察意見，推動案件最終改判，即通過法律程序實現民營企業與企業家權益的平等保護，既保障產權平等，也是對當事人被羈押的平反糾正。

　?。ǘ┲刃蚺c效率統一：優化市場公平競爭環境與資源要素配置

　　競爭是現代市場經濟的本質屬性，勞動力、土地、資本、技術、管理等要素需要自由流動。黨的二十大報告再次強調要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”。法治化營商環境建設則從法治維度，將這種流動、交易、使用加以規范，既在秩序上體現公平性，又要能促進交易效率的提升。檢察機關作為國家法律監督機關，依法打擊制假售假、金融詐騙等破壞市場經濟秩序的違法犯罪行為，維護契約公平交易關系。同時，針對近年來出現的大數據“殺熟”、強制商戶“二選一”等濫用市場支配地位限制不特定消費者選擇等壟斷行為，通過民事、行政公益訴訟等法律監督程序來矯正被扭曲的市場邏輯，保證交易正常的效率和價值。

　　（三）監管的邊界平衡：保障依法監管與鼓勵創新、控制風險溢出

　　突出市場主體作用、自由交易的同時，“有形的手”也需要以法治的手段方式監管市場運行，達到規范、有序、有力的目標。在高質量發展階段，監管則更加強調“包容審慎”，特別是對新業態需要監管的鼓勵與支持以激發市場潛能。但如何把握其中尺度，公共風險溢出程度與治理需求強度應當成為“包容”與“審慎”的側重出發點，近年來，為了“守住不發生系統性風險底線”，司法機關在一些涉眾型金融案件、股權債權糾紛案件中，穿透式監管成為趨勢，這也是“依法將各類金融活動全部納入監管”對法律監督的要求。

　　二、檢察一體融合履職服務法治化營商環境建設的動因

　　當前，法治化營商環境更加強調體系性治理、綜合性保護，執法司法日益注重法律適用的整體性、統一性，檢察機關一體融合履職與法治化營商環境建設具有高度的契合性。

　?。ㄒ唬┙洕I域交織的涉訴形態導致法益承載與指向的復合性

　　從法律關系上來講，經濟領域的違法與犯罪在客觀表現上往往有著諸多相似之處。特別是隨著經濟活動形態的變化，在商業交易、金融服務和經濟合同履行等商事案件中，越來越多呈現刑民交叉、民行交叉、行刑交叉等特征。以南通地區為例，2021年、2022年的商事案件中，具有刑民、民行交叉等特征案件分別占到19.3%、22.7%。檢察機關在辦理經濟犯罪、市場主體申請監督案件中，需要準確理解法條的內涵與外延，把握實質性法律關系，防止給企業帶來更多入罪的風險。2021年以來開始的涉案企業合規改革、輕罪案件適用相對不起訴，檢察機關開始更多克制定罪權和刑罰權的行使，銜接適用非刑罰手段推動犯罪治理。在涉及刑事、民事和行政關聯較多的案件領域，如環境資源、知識產權等案件中，實踐中也越來越多運用集中管轄、“三訴合一”等一體融合履職的形式，解決三者關聯帶來的問題。

　?。ǘ┦袌鲋黧w間不同司法訴求所對應法律監督需求的特定性

　　一個良性的、法治化的營商環境，需要充分體現效益、效率與公平。具體到市場主體，“效率”優先不僅是對行政權力的約束和規范，更需要糾紛解決的時效性、確定性和可預見性。在實踐中，市場主體對檢察機關依職權監督、檢察服務的需求也更加直接。2020年-2022年，南通檢察機關開展“進園區、進項目、進企業”活動收集到的216條企業各類意見中，較為集中的有：執法司法的標準與效率問題占32.4%，行政執法、審批效率問題占27.1%，審判執行不及時不到位占12.5%，民商事訴訟審限過長占11.6%，涉案賬戶財物扣押凍結范圍問題占8.3%，“掛案”問題占3.2%。這些法律監督需求已經突破傳統的刑事審查起訴、監督的范圍，必須向民事、行政、公益訴訟等檢察職能拓展，充分運用立案、偵查、民事、行政等監督職能，才能統籌解決。

　　（三）執法司法領域專業化綜合化改革要求檢察履職的適配性

　　近年來，為應對日趨復雜的市場經濟活動、社會治理形態，行政執法部門、司法機關相繼開展了相對應的機構、職能改革，整體呈現專業化、綜合化兩大趨勢。在行政執法上，為解決多層、多頭、重復等弊端，2018年江蘇在全國率先以整域推進的模式開展綜合執法改革，涉及市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸、農業和城市管理等多個領域。南通、鎮江、泰州等市還建設了統一的市域社會治理指揮中心。檢察機關與行政機關的“兩法銜接”的內涵，也逐步突破了傳統的行政執法與刑事司法的范圍，行政檢察、公益訴訟等均需要與行政執法銜接協調。在司法改革上，海事法院、知識產權法院、金融法院、互聯網法院等專門法院相繼設立，檢察機關要與這些跨域性集中管轄的法院相對應協調，必須擺脫簡單的單一部門與部門之間的“點”對“點”銜接，而代之以“綜合”對“綜合”。

　　三、當前檢察一體融合履職服務法治化營商環境建設的短板

　　受制于思想認知、機制缺陷、履職效果等因素，檢察機關在一體融合發揮法律監督職能服務法治化營商環境建設方面依然存在一些不足。

　　（一）“業務機關”的認知慣性與“輕輕重重”的理解缺位

　　有的對圍繞中心大局的基本政治要求把握不準，依然有檢察機關主要是“業務機關”的認知慣性，認為營商環境建設主要是政府部門的職責，對市場主體的服務不夠積極。有的則對“輕輕重重”理解存在偏頗，對涉企犯罪仍有重打擊、輕保護的思維誤區；有的則走向另一極端，在辦案中過于強調對涉案企業的從輕處置，沒有從維護市場秩序的整體性去考慮。

　　（二）檢察一體融合履職的機制建設不夠健全

　　在當前檢察機關部門設置中，以專業職能劃分“四大檢察”，部門的職責相對固定，內部的部門區隔、溝通銜接不足，造成監督信息損耗，從而對法律監督的整體效能造成“脫藕”影響。目前，一些檢察院雖然采取了組建服務保障法治化營商環境建設專班等形式，但人員力量仍以經濟犯罪檢察部門為主，線索移送、信息共享、辦案資源協同等方面依然存在不足，刑事一元化保護的傾向影響了一體融合的效果。

　　（三）個案個體保護尚未向類案整體保護轉變

　　檢察機關服務法治營商環境建設以辦案監督為本，但實踐中有的將“辦案為本”異化理解為單純辦好涉企案件，缺乏對服務保障的整體性研究與推動。對個案個體關注較多，如以企業合規來實現某一涉案企業的合規整改，而在橫向上，與工商聯、行業商會組織的協同履職不夠，對企業、行業、社會的利益還缺乏整體的協調。

　　四、檢察一體融合履職服務法治化營商環境建設的實施路徑

　?。ㄒ唬╇p向保護：持續更新檢察辦案監督的理念與方式

　　檢察機關作為公平正義的守護者，在辦案監督中應當保護合法、打擊非法，鼓勵守法經營。落實檢察一體履職，就要對涉企案件性質、情節進行全面考量，既有對涉案企業的合理保護，也有對被害企業的正義救濟。對嚴重影響市場秩序、投資者信心的合同詐騙、商業賄賂、侵犯知識產權等犯罪，要依法從嚴打擊。在適用刑事強制措施手段的判斷中，要將生產自救、持續經營、保障就業等作為有無社會危險性的重要考量因素，充分運用不起訴裁量權。對于民營企業家正常經營中的創新行為，要謹慎把握入罪標準，嚴防輕罪重辦和有關罪名擴大適用。充分貫徹民法典蘊含的產權保護理念，慎用查封、扣押、凍結等強制性措施，保障正常生產經營。

　?。ǘ┖弦幹卫恚憾嘹A共贏式地推動涉案企業的治罪與治理

　　涉案企業合規改革是一項重要的司法改革舉措，也是習近平法治思想在涉企司法辦理領域的生動實踐。檢察一體融合履職推動涉案企業合規，應當立足企業、社會、國家三個層面的協調，實現程序的拓展。突出事前合規和事后合規的一體運用，建立有效合規計劃，充分履行管理成員、預防犯罪的刑事義務，阻卻單位犯罪。突出不同訴訟階段的合規銜接，建立行政機關與司法機關的合規互認制度，使得檢察機關開展的涉案企業合規整改情況也能得到行政機關的認可，合理確定不起訴后的行政處罰數額，降低企業合規整改治理成本，在法律與實質層面達到法益修復、企業存續、國家稅收就業保障的“利益兼得”。

　?。ㄈ┨崴僦乖A：構建符合市場主體期待的涉訴案件監督化解機制

　　習近平總書記指出：“要把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，推動更多法治力量向引導和疏導端用力”。在國內外合同糾紛、企業破產、債務重整、保險糾紛等領域，司法和解、商事調解等快捷非訴形式均大比例存在。檢察機關在涉及市場主體間的刑事、民事、行政訴訟監督中，應充分關注以法律監督減少訴訟的時間損耗。在涉企法律監督過程中更加注重一體融合履職，積極開展“一案三查”，充分了解“兩造”真實需求，防止訴訟長時間停擺。在刑民交叉涉企案件中，以合法合理柔性的辦法處理，防止將經濟糾紛當作犯罪處理。對市場主體涉產權的刑事、民事申訴，及時、優先辦理；確有錯誤的，堅決啟動糾錯程序，監督依法及時糾正。

　　（四）多跨協同：推進行政、司法、社會多元主體間的良性互動

　　檢察機關作為法律監督機關，在營商環境的法治化實現過程中，是“監督者”與“促進者”的角色，既要保障個案上的公正，又要促進類案標準的一致性，防止營商環境執法司法上的“碎片化”與“地域割裂”。要加強行政機關執法與檢察機關法律監督的融合，實現執法信息的共享、監督職能的無縫銜接，發揮“經濟法治”保護、成全、服務的企業的實際功效。同時，以平臺建設實現法律監督、法律服務資源的有效整合，如組建知識產權專門檢察院、經濟金融案件的專業化辦案團隊，綜合發揮刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，形成“四合一”的綜合保護效果。此外，應加強與行業組織的聯系，借助商會平臺，促進提升行業依法自治與系統治理水平。（作者：惲愛民 江蘇省南通市人民檢察院組書記、檢察長、二級高級檢察官）

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