宋亞輝：法治是最好的營商環境

　　一流的營商環境對于我國構建新發展格局、推動高質量發展、促進共同富裕的戰略目標具有重要意義。在多元競爭和動態發展的市場經濟條件下，營商環境是一個復雜系統，涉及多方面的市場問題、法律問題、國際問題，營造一流的營商環境也因此是一個長期的系統性工程。從構建新發展格局的戰略高度，黨的二十大報告對“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”作出了全面部署。習近平總書記在多個重要場合對營造一流營商環境作出了系統性論述，準確理解和貫徹落實這些重要論述尤其要重視以下幾個方面的內容。

　　平等保護各類市場主體產權

　　2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上的重要講話指出：“法治是最好的營商環境。要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益?！边@里不僅揭示了良好營商環境之根本，而且對多個關鍵環節的工作也提出了要求。作為一個系統性工程，營造一流營商環境需要方方面面的制度安排，如市場準入、公平競爭、產權保護、產業結構、市場監管、宏觀調控、社會信用、國際貿易、國際投資、統一大市場，等等。但眾多方面的制度安排最終都匯聚到同一個最根本的問題上，即“法治”，依法而治和良法善治的狀態是良好營商環境之精髓。

　　法治之所以是最好的營商環境，是因為唯有法治才能維護商人群體最為看重的因素——交易安全。眾所周知，任何商業投資都是面向未來的冒險，不確定性無處不在。在面向未來的決策中，行為預期是一切問題的關鍵所在。若一個國家的營商環境可為絕大多數理性的商人提供相對清晰、穩定的行為預期，則無疑屬于良好的營商環境。商人的核心競爭力表現在能從眾多不確定因素中對未來作出相對準確的預判，如此才可趨利避害，捕獲更多交易機會。換言之，商人所追求的恰恰是在不確定中尋找確定性，即所謂的行為預期。面對動態競爭的市場和瞬息萬變的交易機會，商人如何對其行為后果作出相對準確的預判？唯有確定的規則。歷史的經驗表明，在人類社會眾多形式的社會規范中，唯有“法治”語境下的法律規范才能給社會公眾提供最大程度上的確定性行為預期。因為“法治”具有穩定性和普適性的特征，立法者經過民主程序預先以書面形式確定下來的法律規則，正是商人對不確定的未來作出預判的基準，規則越清晰、越可信，商人的行為預期也將越準確、越穩定，商業交易也將越安全，市場也將越繁榮。正是在這個意義上，“法治是最好的營商環境”。

　　作為最好營商環境的“法治”，既包括形式上依法而治的狀態，還包括實質上良法善治的價值。從法治運行的角度來看，良好營商環境還體現在通過“立法、執法、司法、守法等各個環節”的法治為商人提供穩定的行為預期。這不僅揭示了法治之精髓，而且從法治工作的角度對營造一流營商環境提出了具體的要求?！胺ㄖ巍钡暮x在黨的十八大報告中被總結為“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”這四項內容。其中，“科學立法”奠定了良好營商環境的規則基礎。任何社會活動都需要規則，但商業活動的特殊性在于其對規則的要求更高。商人在商業冒險中需要有確定的、穩定的、可信的、可預期的法律規則，如此才能面向未來作出商業判斷。對于存在較長投資回報周期的商業領域而言更是如此。這對“科學立法”提出了極高的要求，即法律規則不僅要在內容上科學，而且在形式上也應清晰明確、不可朝令夕改。與此同時，規范商業活動的法律規則還應具有可信性和可預期性，這高度依賴法律實施機關在“執法、司法”環節始終如一地依法辦事，平等保護各類市場主體的產權，如此才能讓“紙面上的法”變得可置信、可預期。當所有人都信賴法律會始終如一地得到實施，則“全民守法”的局面將會自發形成。因此，黨的十八大確立的“法治”的新十六字方針完整闡釋了“最好的營商環境”。

　　以基礎性經濟制度保障“市場化”營商環境

　　習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境?！边@句話從制度建設的層面，將優化營商環境工作進一步分解為“產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用”四個方面，這構成了“最好的營商環境”的四大支柱，不僅確立了總體奮斗目標，而且對一流營商環境所需的基礎性經濟制度也作出了明確安排，從而使相關部門在工作落實中有章可循。

　　首先是“產權保護”。完善的產權保護制度是良好營商環境的基石。因為“無恒產，則無恒心”。產權制度本質上是一種稀缺資源的分配規則，它是人類社會在長期互動和爭奪稀缺資源過程中，經過反復博弈而形成的社會規范，后被各國法律所確認，堪稱人類文明進程中最為重要的發明創造之一，同時也是激勵財富創造的原動力之一。甚至可以說，當今市場經濟條件下一切高效率的法律制度都能與產權制度產生關聯。我國憲法、民法典及相關法律法規對公、私產權的保護作出了系統性安排，這為一流營商環境的塑造奠定了基礎。強調“產權保護”尤其要關注民營企業的產權保護，黨的二十大報告明確要求“優化民營企業發展環境，依法保護民營企業產權和企業家權益，促進民營經濟發展壯大”。

　　其次是“市場準入”。作為市場競爭的“入口”和市場資源配置的“起點”，市場準入制度具有兩方面的潛在影響。一方面，寬松的市場準入標準會激發市場活力和多元主體競爭；另一方面，過低的門檻也會帶來魚龍混雜的局面，進而影響市場秩序、產業結構和高質量發展。在邏輯上，負面清單制度采用反面排除的規制思路，以明確列舉的方式，將可能影響市場秩序、產業結構和高質量發展的情形排除在外。在法律適用過程中，只要不在負面清單之列者，均屬于開放準入的領域，這有助于打造高水平、開放型的市場體制。

　　再次是“公平競爭”。競爭是市場經濟的靈魂，在有效競爭的市場中，公平競爭不僅可確保優質、優價的產品或服務在自由競爭中脫穎而出，而且可以激勵競爭者加大對創新的投資，推動產品或服務的升級換代，實現優勝劣汰的資源配置效果。這是評價一流營商環境的效果標準，也是我國通往新發展格局和高質量發展道路的市場化路徑。在當下，“公平競爭”尤其要強調對于中小企業和民營企業的公平對待。2021年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十一次會議上指出，“要從構建新發展格局、推動高質量發展、促進共同富裕的戰略高度出發，促進形成公平競爭的市場環境，為各類市場主體特別是中小企業創造廣闊的發展空間”。在當前經濟形勢下，有時還需要對中小企業和民營企業參與市場競爭提供更多政策支持和服務，以改善民營企業的營商環境。2021年8月17日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第十次會議時指出：“中小企業主和個體工商戶是創業致富的重要群體，要改善營商環境，減輕稅費負擔，提供更多市場化的金融服務，幫助他們穩定經營、持續增收?！?/p>

　　最后是“社會信用”。誠實守信是中華民族的傳統美德，對于商業交易更是發揮著重要的規范作用，弘揚這一傳統美德對于我國當下營造一流營商環境具有重要意義。黨的二十大報告從基礎性經濟制度的高度來理解社會信用體系的建設，這蘊含著重要的指導意義。商事交易離不開規則，面對形形色色的市場主體和動態變化中的交易對象以及交易模式，事前擬定的規則難免有所遺漏；而且，對于復雜多樣的違反規則的行為，行政與司法資源相對有限，有時難以矯正一切違反規則的行為。在公共執法未能覆蓋之處，社會信用體系作為替代性機制，可對失信行為發揮查漏補缺的治理效果。相較于公共執法體系，社會信用體系的實施成本低廉，可通過市場主體“用腳投票”的方式自發得以實施，有助于緩解公共執法的負擔。更重要的是，良好的社會信用體系還可以提升商事交易效率。社會學研究表明，信任是一切復雜社會關系的簡化機制。例如，在兩個彼此信任的商人之間，復雜的交易問題能夠因為彼此信任而得到簡化處理。從這個意義上看，高效運行的社會信用體系是良好營商環境不可或缺的一環。

　　以高水平對外開放打造“國際化”營商環境

　　改革開放以來，尤其是中國加入世界貿易組織以來的發展經驗表明，在經濟全球化的時代背景下，打造一流營商環境需要重視國內、國際兩個市場的共同發展，破除地域之間的市場壁壘，進一步擴大市場范圍，發揮國內、國際兩個市場的協同效應，推動形成新發展格局。在落實過程中，關鍵在于如何打通國內和國際兩個市場。2021年2月19日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十八次會議上指出：“要圍繞實行高水平對外開放深化改革，深化商品、服務、資金、人才等要素流動型開放，穩步推進規則、規制、管理、標準等制度建設，完善市場準入和監管、產權保護、信用體系等方面的法律制度，加快營造市場化、法治化、國際化的營商環境，推動建設更高水平開放型經濟新體制?！边@里從兩個角度對高水平對外開放和“國際化”營商環境的打造作出了總體部署。

　　首先是市場要素的國際流動。市場要素在國際上的自由流動是經濟全球化的本質特征，這對當前形勢下的國內、國際經濟增長發揮著重要作用，也是中國打造“國際化”營商環境、形成新發展格局的重要舉措。這里所謂的要素流動包括兩種類型：一是商品或服務在國際上的自由流動，這是早期國際貿易自由化的主要形式；二是生產要素在國際上的自由流動，即“投資自由化”，主要表現為資金、人才等生產要素在國際上的自由流動。當今的經濟全球化趨勢正從“貿易自由化”向“投資自由化”的方向轉型發展，也是我國打造“國際化”營商環境尤為重視的發展方向?；仡櫧陙淼陌l展，“一帶一路”倡議在打造“國際化”營商環境方面發揮了重要作用。這一重大倡議依靠中國與有關國家之間的雙邊和多邊合作機制與區域合作平臺，努力打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體和命運共同體，加快各類市場要素在更廣泛的國際范圍內自由流動。

　　其次是市場規則的優化完善。不管是在國際貿易還是國際投資領域，任何市場要素的跨國流動都需要完善的國內法和國際法規則的保駕護航，例如外資準入規則、商品或服務交易規則、工商登記規則、競爭規則、市場監管規則、產權保護規則以及各類技術性和非技術性標準體系，等等?；诮灰装踩目紤]，市場要素的跨國流動既需要清晰的規則為其提供交易框架，還需要穩定的法治作為彼此互信的制度保障，這也是我國打造“國際化”營商環境極為重視的制度建設工作。2021年1月25日，國家主席習近平在世界經濟論壇“達沃斯議程”對話會上強調：“中國將著力推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，持續打造市場化、法治化、國際化營商環境，發揮超大市場優勢和內需潛力，為各國合作提供更多機遇，為世界經濟復蘇和增長注入更多動力?！痹谑袌鲆巹t的自由化和規范化建設過程中，尤其要重視外資準入規則和投資者權益保護規則的優化完善，這是建立國際互信的基礎，也是打造“國際化”營商環境的重中之重。為加快國際投資的自由化進程，黨的二十大報告明確要求：“合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境?！?/p>

　　結合近年來的實踐探索情況來看，“自由貿易試驗區”在投資自由化、貿易便利化、政府職能轉變等方面作出了重要嘗試，有些經驗值得關注。例如，在市場準入方面，“自由貿易試驗區”對外國投資者全面采用準入前國民待遇制度，給予外國投資者不低于本國投資者的待遇，并以負面清單的方式進行準入管理。負面清單之外的領域全面市場化，遵循內資、外資平等一致的準入規則，確保市場準入條件更加開放、透明，推動內資、外資之間的公平競爭和優勝劣汰。這是打通國內、國際兩個市場的重要舉措。在工商登記制度改革方面，隨著外商投資法的頒布實施，外商投資的工商登記也更加便捷高效，負面清單之外的領域直接由市場監督管理部門統一進行登記備案，實現內外資之間的制度接軌。這些市場化、便捷化的制度安排有助于打通國內、國際兩個市場，有效利用全球范圍內的優勢資源，使各類市場要素和稀缺資源在全球大市場范圍內進行自由流動和優化配置。這樣的高水平對外開放格局，一方面有助于推動中國經濟的持續健康發展，另一方面也為世界經濟復蘇注入更多動力，有助于實現黨的二十大報告所要求的“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”?；凇白杂少Q易試驗區”建設的重要意義，2021年11月11日，國家主席習近平在亞太經合組織工商領導人峰會上指出：“中國將打造高水平、制度型對外開放格局，持續優化營商環境，鼓勵自由貿易試驗區創新發展?！?/p>

　　以高質量發展目標優化“創新生態環境”

　　創新對于我國的經濟社會發展、國家競爭力的提升和人類文明的進步均具有重要意義。就經濟發展而言，經濟學研究表明，因創新所獲得的經濟收益往往大于特定技術條件下的重復生產和貿易所獲得的收益。正是因為考慮到創新對經濟發展的重要貢獻，中國共產黨第十九屆五中全會把“創新”與“改革”并列，視為我國經濟社會發展的兩大根本動力源泉，并總體描繪了我國在創新發展方面的遠景目標，努力到2035年“進入創新型國家前列”。2021年4月，習近平總書記在廣西考察時進一步指出：“要繼續深化改革，堅持‘兩個毫不動搖’，優化營商環境。要加大創新支持力度，優化創新生態環境，推動各類創新要素向企業集聚，激發創新活力，推動科技成果轉化?！边@里集中表達了對創新的鼓勵和支持態度，致力于通過優化“創新生態環境”推動經濟的高質量發展。從實踐情況來看，市場經濟領域常見的商業創新主要包括產品或服務創新、技術創新、資源配置方式創新、商業組織形式創新和創造新的市場領域等五種創新類型。

　　談及創新，就不得不提數字經濟，因為數字經濟是當今世界最具創新活力的市場領域。國務院印發的《“十四五”數字經濟發展規劃》直接將數字經濟的重要性提升至“繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態”，足見國家對數字經濟的重視。中國在落實創新發展戰略中，正在通過一系列產業政策和基礎設施建設致力于打造數字經濟強國。2021年7月16日，國家主席習近平在亞太經合組織領導人非正式會議上指出：“我們要全面平衡落實亞太經合組織互聯網和數字經濟路線圖，加強數字基礎設施建設，促進新技術傳播和運用，努力構建開放、公平、非歧視的數字營商環境?！边@里特別強調要優化“數字營商環境”。良好的制度環境對于推動數字經濟發展尤為關鍵。正是在積極鼓勵的制度環境中，中國數字經濟產業發展迅速，目前在數據收集、應用的不少環節已躍居全球前列。為進一步優化“數字營商環境”，防范生產、生活數字化可能帶來的“副產品”，我國正在推進數字經濟的法治化工作，以電子商務法、數據安全法、個人信息保護法為代表的一系列法律法規的頒布，有助于推動數字經濟的長遠可持續發展。根據高質量發展的要求，在數字營商環境的“法治化”過程中，應重視鼓勵創新與法律治理之間的良性互動，努力將創新過程與法律治理過程融為一體，走“創新友好型”的法治化道路。

　　首先應以“創新友好型”的治理體系引導高質量的創新。創新雖然是面向未知世界的探索，但這并不意味著創新完全無法預測和引導。就數字經濟的技術創新和商業模式創新而言，它們固然復雜多變，但從既往經驗來看，數字經濟領域的商業創新既有自由競爭條件下的企業自發型創新，如網約車平臺的商業模式創新；也有產業政策和治理機制引導下的創新，如智能網聯車技術的創新。前者是企業在市場競爭環境下自發行動的結果；后者是企業在特定公共目標和治理機制引導下有組織引導的結果，是一種介于自治與規制之間的發展道路?？紤]到任何商業創新都是一把“雙刃劍”，尤其是數字經濟領域的創新更是隱含著諸多潛在風險，如何趨利避害乃是我國數字經濟高質量發展無法回避的重要問題。實踐中應摒棄“先鼓勵—后治理”傳統思路，嘗試走“創新引導型的發展道路”，以預先設定的參考標準和公共治理機制引導高質量的創新。常見的治理機制如數據產權保護、數字市場競爭、消費者權益保護與公共安全風險管控等，這些制度建設是優化“數字營商環境”的重要環節，有助于我國數字經濟的長遠可持續發展。

　　其次應以數字經濟的創新成果來反哺法律治理體系。由于數字經濟具有較強的技術性、信息化、黑箱化等特征，傳統線下的法律治理體系和規制工具往往難以照搬適用于數字經濟領域。例如，傳統的“命令—控制”手段在數字經濟領域往往因信息不對稱和專業技術壁壘而陷入無法實施的困境，若強行發布禁令進行一刀切處理，這樣的治理方式既有可能阻礙創新，也有可能被有意為之的技術手段所規避，進而引發更嚴重的系統性風險。因此，數字經濟領域的治理體系和規制工具革新在所難免。革新的主要思路是，以數字經濟的高質量發展為目標，在法律治理的關鍵環節引入專家判斷和技術評估，借助專業理性和技術手段來防控數字經濟創新的“副產品”。在技術手段的應用上，尤其要以數字經濟創新的成果來反哺數字經濟的治理難題。類似的思路在我國互聯網產業發展早期已得到初步應用，例如“以網治網”的治理策略正是借助互聯網技術來治理互聯網自身的問題。展望未來，沿著“以治理引導創新，以創新反哺治理”的總體思路，我國數字經濟有望在鼓勵創新與法律治理的良性互動中走出一條高質量的發展道路。

　　優化營商環境既是一個系統性工程，也是一個持續性工程。只要經濟活動的創新發展不停下腳步，優化營商環境的工作也必然要持續進行。這一方面是因為人類對事物的認識是一個辯證發展的過程，另一方面是因為營商環境的好壞根本上取決于市場經濟的發展需要。經濟基礎的持續發展決定了作為上層建筑的營商環境也需要持續進行適應性調試，這是制度回應實踐需要的迭代升級過程。就此而言，在今天看來良好的營商環境，到了明天也許便因為商業模式的更新換代而落后于經濟發展的需要，進而亟待更新。例如，適應機動車產業發展的良好營商環境無疑落后于人工智能汽車時代的發展需要。諸如此類，既然商業創新和市場經濟的發展永無止境，服務于市場經濟發展的良好營商環境自然也需要以持續發展的眼光不斷改善和優化。

　?。ㄗ髡呦的暇┐髮W法學院教授）

更多精彩，請關注“官方微信”