解讀專家：
國脈互聯副總經理、研究院院長 唐鵬
國脈互聯副總經理、高級咨詢師 李凱
《國務院辦公廳關于印發政府網站發展指引的通知》（國辦發〔2017〕47號）于近日發布，在“互聯網+政務服務”的發展背景下，文件對政府網站發展的總體要求、職責分工、開設整合、網站功能、集約共享、創新發展等進行了明確要求，這不僅是《國務院辦公廳關于加強政府網站建設和管理工作的意見》（國辦發〔2006〕104號）發布12年來首次從國家層面對政府網站建設管理工作提出詳細要求，也是《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于全面推進政務公開工作的意見〉的通知》(中辦發〔2016〕8號)提出“將政府網站打造成更加全面的信息公開平臺、更加權威的政策發布解讀和輿論引導平臺、更加及時的回應關切和便民服務平臺”以來，首次全面系統地圍繞政府網站從發展理念、管理視角、服務內容、設計規則、安全保障等多角度的規劃與闡述，國脈研究院作為中國“互聯網+政務”首席智庫，常年深耕于政府網站、電子政務、政府信息化等領域，近期將推出國辦47號文系列解讀，供各位政府網站決策者與工作者參考。
▼ 國辦2006年發布《國務院辦公廳關于加強政府網站建設和管理工作的意見》與2017年發布《政府網站發展指引》詞頻比照表
相比于12年前國辦發布的《關于加強政府網站建設和管理工作的意見》，本次發布的《政府網站發展指引》中“信息”、“平臺”、“數據”三個詞的出現次數分別提升了5倍和10倍，出現頻次分別為109次、59次和56次，而“新媒體”在12年前出現頻次為0，究其原因主要有三個方面：
新技術推動的傳播方式和用戶體驗轉變，對信息的價值、能量具有了革命性認識；平臺經濟的崛起對日常生活與社會治理秩序進行了重構，平臺作為一種集合資源、關系、能力的協作方式與生態空間，正在衍生新的服務模式與治理模式；互聯網發展20多年來積淀的數據已經足以支撐和召喚一種新文明的到來，數據作為生產資料也成為政府網站對外服務的新能源。
在“無數據不服務”的大數據時代，政府網站以數據發布平臺和開放數據的主體出現，不僅是網絡政府發展進入新階段的標志，同時也是政府在線服務走向新征程的開端?；诖?，國脈研究院圍繞數據對政府網站與政務服務平臺的意義做出以下幾點判斷：
一、平臺經濟時代，數據成為平臺競爭的生產資料
我們基本可以講互聯網發展概括為三大階段，第一階段是流量時代，以點擊率來判斷網絡價值與平臺影響力，第二階段是用戶時代，以用戶數量與活躍率來評判平臺的商業潛力，第三階段則是數據時代，平臺是否可以獲取、匯聚、挖掘用戶/設備的行為數據，成為平臺競爭優勢的重要體現。
平臺經濟的崛起，其本質是數據文明的崛起，無論是在線的用戶使用數據，如高德地圖、美團、滴滴可以標注一個人的生活軌跡，還是像共享單車一樣利用物聯網技術，成為一臺行走的“數據活體”，其本質都是成為平臺數據獲取的入口，通過數據沉淀、場景分析來改善交通、生活以及出行現狀。
大數據時代的政府網站與政務服務平臺的運營發展，對數據的認識和使用應不僅僅停留于監測的事后分析、流量報告的月底總結或者將用戶閱讀數據作為績效考評依據，應從根本上改變數據的價值觀，需要通過數據分析用戶的服務使用習慣，圍繞數據構建用戶的應用場景，通過數據預判網絡輿情的走勢，形成“無數據不服務”、“無數據不決策”的基本規制，這才是數據對于政府網站與政務服務平臺發展的真正意義。
二、場景服務時代，數據成為政務服務的因果緣由
大數據時代的平臺服務已經由功能應用走向場景服務，單方面考慮平臺功能而不考慮用戶應用場景，平臺服務將最終成為擺設。場景服務時代的到來，背后原因主要在于移動互聯網的發展、第三方平臺的強勢崛起以及O2O服務的日?；?，線上線下服務可以無縫對接，場景服務時代對一項完整服務的定義即必須是O2O，實現線上線下的數據流通。
當前所有的政務服務創新與“缺憾”無一不是因為“數據”，無論是浙江的“最多跑一次”還是江蘇的“不見面審批”，都需要基于數據的無障礙流通與大數據技術的應用。在大數據時代，要推出或下線一項政務服務，需以數據為依據，在多個大型平臺出現的“算法工程師”，即是通過數據模型構建來決定向什么類型的用戶推送什么服務。
《指引》中提出了政府網站的兩個重要職位是內容編輯與技術維護，同時，要真正提升平臺的服務能力，還需要有“數據運營”的崗位，其重要性將逐步得到凸顯。隨著集約化建設的推進，各級政務服務平臺與全國政務服務總門戶的連接，數據不僅是平臺運行的結果，同時也是服務創新的起源。
三、開放共享時代，數據成為公共資產的表達方式
相比于眼花繚亂的商業世界，大數據在政務領域表現出兩大特殊的發展景觀，一是在交通、公安、旅游等民生領域出現了越來越多的垂直型創新服務；二是著力于頂層設計和底層邏輯的構建，在大數據管理機構設置、頂層規劃/行動方案設計以及政務信息資源開放共享目錄編制等?！吨敢诽岢隽恕拔褰y一”，即統一分類、統一元數據、統一數據格式、統一調用、統一監管。
對政務大數據的應用與管理，部分專家還存在一定的爭議，正方認為要抓基礎抓底層，從信息資源編目、數據清單、數據詞典等入手，從數據底層邏輯上構建行業、地方的數據地圖，為政務大數據應用奠定基礎；反方則質疑做數據的編目梳理是否真的有必要，大數據的特征之一就是“多樣性”，對于數據雜質具有自我凈化能力，不會影響應用結果。
作為開放共享的基石，數據必然需要一個共同的口徑或“暗號”，以保證更大范圍地發揮數據的價值和潛力，大數據分析對部分雜質的“自我凈化”能力也需考慮到具體的范疇和場景。更為重要的是，數據正在成為社會公共資產的表達方式，對數據的使用權、所有權和交換規則的界定，將會影響政務大數據的發展前景。
四、網絡安全時代，數據成為社會風險的重要因子
習近平總書記提出“沒有網絡安全就沒有國家安全”，近期在國內蔓延的勒索病毒也暗示了網絡安全領域的新趨勢，正從“熊貓燒香”的炫技式攻擊走向全球式的勒索式攻擊，并且供給目標從個人轉向政府機構、教育單位等敏感對象?！吨敢分赋?，建立政府網站信息數據安全保護制度，收集、使用用戶信息數據應當遵循合法、正當、必要的原則。特別是，當政府業務系統與政務服務平臺對接后，涉及的將不僅僅是公開資料的丟失或被篡改，而是國家機密的泄露等嚴重后果。
因此，政府網站正在成為國家網絡安全的前哨，在國內外重大活動或事件期間，政府網站的安全都成為行業關注的重點。政府網站已不是一個獨立的個體，不僅是互聯網的一部分，同時也是國家網絡空間和網絡領土的一部分，在物聯網發展加速的時代，在線連接設備激增，保護政府網站數據安全，不僅僅是保護政府機構內部的管理秩序，同時也是防范社會風險和保護國家安全。
當通過在線入侵隨意調取高速公路攝像頭、通過暗門進入水電公共設施網絡系統等網絡安全事件不再成為傳說，政府網站安全事件也不再僅僅是一個丑聞那么簡單，而可能成為引發社會運行風險的事故。因此，在大數據時代，政府網站工作者需樹立全新的網絡安全觀。
敬請期待：
《智庫解讀丨中國政府網“進化”與數字政府的雛形》
