《政務數據共享條例》專家解讀

　　專家解讀文章

　　1、在法治軌道上推進政務數據安全有序高效共享（余曉暉）

　　2、推進政務數據依法共享 全面建設數字法治政府（趙鵬）

　　3、加強政務數據共享  推動數智時代政府治理創新（劉旭濤）

　　4、明確要求 規范行為 以法治之力推動政務數據價值充分釋放（孟慶國）

　　專家解讀一

　　在法治軌道上推進政務數據安全有序高效共享

　　余曉暉

　?。ǖ谑膶萌珖f委員、中國信息通信研究院院長）

　　《政務數據共享條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，填補了我國在政務數據共享領域的立法空白，對于健全政務數據管理法律體系，實現政務數據共享工作法治化、規范化具有重要的引領和推進作用，也為增強數字政府效能，提升政府管理水平和服務能力，營造良好數字生態，推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力法治保障。

　　一、《條例》構筑政務數據共享制度體系特色鮮明

　　堅持系統性，全面完善政務數據共享制度體系。近年來，我國加快數字政府建設，推進政務數據共享，出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》等政策文件，對建設全國一體化政務大數據體系，促進政務數據共享利用起到了重要推動作用?！稐l例》將相關政策文件及工作實踐中的成功經驗做法上升為行政法規，系統構建政務數據共享制度體系，全面推動政務數據共享工作走向法治軌道。

　　強化實踐性，重點突破政務數據共享難點問題。目前，我國加快推進完善政務數據目錄、統一政務數據共享平臺體系等工作，使政務數據在調節經濟運行、改進政務服務、優化營商環境等方面發揮了重要作用。但同時，政務數據共享工作中仍存在統籌管理機制不健全、供需對接不順暢、共享應用不充分、標準規范不統一、安全保障不完善等問題?！稐l例》聚焦實踐難點問題，通過政務數據共享管理體制、目錄管理、共享使用等制度設計正面應對，進一步提升《條例》可實施性、可操作性。

　　深化協同性，有效銜接現行法律、行政法規。網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法、網絡數據安全管理條例等相關法律法規已構建起我國數據安全管理基礎法律制度?！稐l例》在對政務數據共享進行全過程制度設計的同時，注重與法律、行政法規有效銜接，在政務數據收集、共享、處置等不同環節細化落實數據安全、個人信息保護要求，確保法律規范協調、統一。

　　把握時代性，全面推進數據要素潛能釋放。數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環節。政務數據共享是充分釋放政務數據資源潛能的關鍵環節，也是提升數字政府效能的重要舉措?！稐l例》的出臺，有利于充分發揮法治固根本、穩預期、利長遠的作用，以政務數據共享打通信息壁壘，全面提升數字政府效能，為提升政府整體治理能力和公共服務水平提供法治保障。

　　二、《條例》明確政務數據共享規則要求亮點突出

　?。ㄒ唬┖粚嵒A，厘清關鍵概念?！稐l例》首次明確政務數據概念，劃定適用范圍為政府部門以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織之間的政務數據共享。同時，《條例》明確政務數據共享工作堅持黨的領導，遵循統籌協調、標準統一、依法共享、合理使用、安全可控的原則。

　?。ǘ┟髫熈⒅?，健全管理體制?！稐l例》統籌政務數據共享相關工作職責，明確政務數據共享主管部門統籌推進政務數據共享工作，政府部門在政務數據共享中承擔主體責任。政府部門須確立本部門政務數據共享工作機構，具體承擔本部門政務數據目錄編制、更新、維護等職責。

　?。ㄈ┓诸愂┎?，落實目錄管理?！稐l例》確立政務數據實行統一目錄管理，在目錄管理制度下按照共享屬性不同將政務數據分為無條件共享、有條件共享和不予共享三類。為促進政務數據共享工作順利推進，《條例》對不予共享類政務數據進行合理限制，要求政府部門列明不予共享的理由及合法依據。

　?。ㄋ模l分縷析，細化全流程要求?！稐l例》科學設計政務數據共享全過程要求，針對政務數據共享使用中的政務數據收集，政務數據共享需求的提出和答復，政務數據共享的時限和方式，政務數據共享暫停、終止、變更等全流程、各環節進行細化規定，明確政務數據共享需求部門、提供部門等相關政府部門職責。針對無條件共享類、有條件共享類政務數據確立不同的政務數據共享流程。

　?。ㄎ澹┳龊弥?，強化安全保障?！稐l例》從政務數據安全管理、個人信息權益保護等方面構建完善政務數據共享保障機制。按照誰管理誰負責、誰使用誰負責的原則，明確政務數據共享各環節安全責任主體。設置投訴舉報機制保障公民個人、企業合法權益。同時，從政府預算、績效管理等方面為各級地方政務數據共享工作順利推進提供保障。

　　三、以《條例》為契機開啟政務數據共享工作新局面

　　要準確把握我國政務數據共享工作新的形勢任務，依法持續推進政務數據共享利用。一是加快構建完善《條例》相關配套規則和標準。針對政務數據目錄制定、政務數據共享流程等加快出臺配套規則和國家標準，引導各級政府部門深化落實《條例》要求。二是加快推進大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新技術在政務數據共享場景中的落地應用，在保障安全的前提下不斷提升政務數據共享工作質效。三是強化政務數據共享相關法規制度宣傳推廣，多維度、多層面強化重點群體法治宣傳，提升全社會對政務數據共享工作的認知度、認可度，依法依規促進政務數據高效共享和有序利用。

　　專家解讀二

　　推進政務數據依法共享

　　全面建設數字法治政府

　　趙鵬

　?。ㄖ袊ù髮W法治政府研究院院長、教授）

　　當下，互聯網、大數據、人工智能等技術對經濟社會的影響不斷加深，正成為改變整個社會交互方式和生產、生活環境的重要驅動力量。在政府治理中科學合理地利用這些技術，既有利于提升政府治理效能，也有利于強化法治政府建設的科技保障，提高政府依法行政的能力。正因如此，《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》將“智能高效”作為法治政府建設的基本要求之一，并提出全面建設數字法治政府的目標。由于數據在當下的數字化浪潮中發揮著基礎資源和創新引擎的作用，制定《政務數據共享條例》（以下簡稱《條例》），推進政務數據安全有序高效共享利用，充分釋放政務數據資源潛能，對于全面建設數字法治政府意義重大。

　　一、《條例》是創新政府治理理念和方式，建設數字政府的基礎性制度安排

　　數字政府并非簡單地將行政活動遷移至線上，它意味著更廣泛深刻的變革，需要重塑政府組織形態、行政過程、政府與公眾交互界。這一變革是在數字化時代推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，其關鍵就在于堅持數據賦能。數據是數字化、網絡化、智能化的基礎，只有將數據的利用作為核心驅動因素，才能有效推動政府業務協同、組織變革、決策優化，并不斷提升政府和公眾之間交互的便利性。

　　當下，數字政府建設的宏觀效益顯而易見，與此同時，政府部門間、不同層級政府間的“數據壁壘”“數據孤島”這一核心制約因素也日益凸顯。正是政務數據資源無法有序高效共享利用，制約了政府業務流程整合優化重構，成為數字政府建設中亟需解決的重要問題。這一問題的形成既有不愿共享的觀念因素；也有不同部門政務數據資源部署的網絡環境不同、信息系統不同、技術標準不同等技術因素；更為復雜的則是，政務數據過去因服務于某個單一部門、單一系統的法定職責而形成獨立的采集、存儲和使用管理制度，本身并未考慮其他橫向關聯使用的需求。改變既有的行為模式，需要在體制機制、行為規范等方面形成一套完備的制度安排來創造激勵，并明確諸如安全管理等方面的責任。

　　針對這些問題，《條例》進行了系統設計，構建了推動政務數據共享的基本制度框架：從管理體制方面，明確了各級人民政府、政務數據共享主管部門、政府部門及其政務數據共享工作機構的職責；在工作機制方面，提出了實行統一目錄管理的基本方法，明確了相關部門編制政務數據共享目錄的職責，動態更新的要求，目錄編制的程序，政務數據的分類等；細化了共享使用要求，著力解決共享對接不暢、數據回流不及時、重復收集數據等問題；此外還通過加強平臺支撐、強化保障措施來提供技術、制度層面的保障。

　　《條例》的這些規定明確了管理體制，規范了相關主體的義務、創造了推動共享的激勵，也厘清了安全管理等方面的責任，有利于在法治軌道上推動政務數據安全有序高效共享利用，逐步破解數字政府建設中的瓶頸問題。

　　二、《條例》是在數字化時代提升依法行政能力，建設法治政府的重要舉措

　　從法律角度而言，行政活動是將法律原則性、框架性的要求適用于具體情境，根據具體情況做出決定。因此，依法行政要求行政機關全面、準確地掌握所涉領域的信息，并在相關決定中充分解釋其決策的信息基礎。因此，制定《條例》，推進政務數據高效共享，有利于實現政府治理數字化與法治化深度融合，大幅提高行政機關獲取、分析信息的能力，確保行政機關決策時對事實的判斷高效、準確，進而提升依法行政水平。

　　政務數據的高效共享也有利于降低行政活動的重復性，保護當事人的合法權益。行政機關為了執行法律法規，確保當事人合法合規開展相關活動，總是需要獲取相應的信息數據。傳統上，不同機關分別開展的要求當事人報告、備案以及實施現場檢查等管理活動，會形成大量的重復性。而政務數據的高效共享可以減少重復性的行為，減少當事人的負擔，降低企業的合規成本，推動構建法治化的營商環境。

　　當然，依法行政也要求構建規范合理的信息數據使用秩序，確保行政決定只考慮法定條件和相關因素，排除與法律目的不相關因素的干擾，避免不當關聯，防止不合理的數據利用對當事人合法權益的侵犯。為此，《條例》也著力構建安全有序的政務數據共享機制，確立了依法共享、合理使用、安全可控的原則；落實了個人信息保護影響評估等制度安排；要求政府部門通過共享獲得政務數據的，不得擅自擴大使用范圍以及用于或者變相用于其他目的，不得擅自將獲得的政務數據提供給第三方；按照誰管理誰負責、誰使用誰負責原則，明確各環節安全責任主體，并強化需求部門在使用政務數據過程中的安全管理責任。

　　專家解讀三

　　加強政務數據共享

　　推動數智時代政府治理創新

　　劉旭濤

　?。ㄖ袊姓w制改革研究會副會長、秘書長，中央黨校（國家行政學院）教授）

　　黨中央、國務院高度重視政務數據共享工作。近日，國務院總理李強簽署國務院令，公布《政務數據共享條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》是我國第一部專門規范和推進政務數據共享的行政法規，是我國數字政府建設頂層設計的又一里程碑事件?！稐l例》的出臺既是黨的十八大以來政務數據共享工作的實踐總結，也是新階段以數字化驅動中國式現代化的時代要求，標志著經過充分的醞釀和探索，我國政務數據共享工作進入法治化、規范化的新階段，這部承載著制度創新使命的行政法規，不僅是對傳統治理模式的系統性革新，更是面向數字文明時代政府治理現代化的主動布局，對提升政府數字化治理能力和政務服務效能，全面建設數字政府具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　一、構建“四個一”制度設計，以體制機制創新推動政務數據共享新格局

　　在數字經濟時代，政務數據作為國家基礎性戰略資源的地位日益凸顯?！稐l例》以制度建設為重點，系統集成了近年來各地區各部門推動政務數據共享的制度創新和經驗成果，從構建數據全生命周期管理體系的角度出發，提出建立健全管理體制“一盤棋”統籌、數據目錄“一本賬”管理、共享使用“一站式”服務、共享平臺“一體化”運行的“四個一”制度設計，提出了很多突破性、原創性舉措。

　　一是“一盤棋”統籌，推動政務數據共享統籌協同治理。管理體制是政務數據共享的先決條件。長期以來，縱向層級制的權責分割、橫向部門化的信息壁壘、技術標準的多重異構等問題，嚴重制約了政務數據共享效能，這些矛盾看似技術問題實為制度問題，也深刻反映了傳統治理模式與數字時代治理需求之間的不平衡?！稐l例》首次在國家層面圍繞管理體制、目錄管理、共享使用、平臺支撐、保障措施、法律責任等方面確立了政務數據共享的總體框架，并從強化政務數據源頭治理角度，將政務數據共享列入政府部門的重要職責范圍，明確了數據收集、目錄編制、申請審核、共享應用、數據校核、數據安全、使用記錄等工作要求。這種制度設計使政務數據共享從技術操作層面躍升為履行職責的法治要求，本質上是對科層制治理范式的結構性改革，為破解政務數據“不愿共享、不敢共享、不會共享”的問題提供了法治化解決方案。

　　二是“一本賬”管理，推動政務數據共享動態規范管理。目錄管理是政務數據共享的必要前提。長期以來，政務數據資源存在底數不清、重復采集、來源不一等問題，亟須進一步加強政務數據目錄規范化管理?！稐l例》通過建立統一數據目錄體系，按照應編盡編的原則，推動各地區各部門建立全量覆蓋、互聯互通的高質量全國一體化政務數據目錄，將分散在各級政府部門的數據資源轉化為可調度的治理要素，打通了數據高效共享的“最先一公里”， 以數字時代的“車同軌、書同文”破解“方言不通”難題。這種制度設計使得政務數據資源能夠突破行政邊界，實現數據要素高效流通，形成跨部門、跨層級、跨區域的數據要素，為政務數據規?；_發利用奠定堅實基礎。

　　三是“一站式”服務，推動政務數據共享供需精準匹配。共享使用是政務數據治理的核心目標。長期以來，政務數據共享需求不明確、供給不積極、供需不匹配、共享不充分等問題較為突出?！稐l例》強化服務理念，圍繞誰來共享、共享什么、在哪共享、怎么共享、成效如何，推動政務數據共享供需精準匹配、高效對接。同時，《條例》細化了政務數據收集、共享申請、共享服務、數據回流、校核機制等政務數據共享的具體操作流程，提升政務數據共享效率，有效滿足各地區各部門政務數據共享需求。這種制度設計的核心價值不僅在于規范政務數據共享的規則要求，更在于通過流程優化構建政務數據價值釋放的可持續機制，有效彌補政務數據資源的結構性短缺，推動實現政務數據資源高效率配置、高質量供給和高水平應用。

　　四是“一體化”運行，推動政務數據共享平臺集約建設。平臺支撐是政務數據共享的基礎根基。長期以來，由于分散建設、標準不一等客觀原因，政務系統間形成了眾多“數據孤島”，不僅造成資源浪費和重復建設，而且制約了政府服務效率和治理能力的提升?！稐l例》提出，要統籌數據基礎設施建設，提高政務數據安全防護能力，整合構建標準統一、布局合理、管理協同、安全可靠的全國一體化政務大數據體系，實現各級各類政務數據平臺互聯互通。這種制度設計通過構建國家、地方、部門的“1+32+N”立體化框架結構，重構了政務數據的共享流通模式，系統性破解了政務數據“條塊分割”難題，以統一平臺推進跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的政務數據安全有序高效共享利用。

　　二、從“業務數據化”向“數據業務化”轉變，推動構建政府數字化轉型新模式

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中，首次提出“數智技術”，12次提到“數字”，7次提到“數據”，數據、算力、算法以及新質生產力等關鍵詞交織成未來數字化發展的新畫卷。從農業社會的“經驗治理”到工業社會的“規則治理”，再到信息社會的“數據治理”，政務數據作為發展新質生產力的核心動能，作為提升行政效能、優化政務服務的關鍵驅動，將對政府的治理理念、治理模式、治理手段產生深刻影響。

　　一是要充分發揮政務數據共享協調機制作用。一方面，要依托政務數據共享協調機制，從部門職責、主體責任、工作機構等方面，建立與數字化發展相適應的數據共享制度體系和管理規則，細化數據歸集、共享、應用、安全等責任，形成各方面職責清晰、分工有序、協調有力的政務數據共享格局。另一方面，要積極引導各方共創共建數據協同治理模式，充分發揮《條例》有序引導和規范發展的作用，協調多方力量參與政務數據共享基礎性工作和能力建設，構建多方協同的治理模式。

　　二是建立健全政務數據共享配套制度和標準體系。一方面，要推動各地各部門及時清理、修訂與政務數據共享不相適應的法規規章、規范性文件，重點破解數據共享責任、隱私保護、安全監管等制度瓶頸，用制度和法律規范促進政務數據高效共享，推動政務數據共享法治化、制度化、程序化。另一方面，要建立健全政務數據共享總體框架標準和業務體系，建立健全政務數據供需對接機制，完善數據質量管理規則和標準，提高數據完整性、準確性、可用性和時效性。

　　三是以業務應用場景牽引政務數據治理和高效共享。應用場景是政務數據共享的核心驅動力和價值體現，沒有應用支撐的政務數據是無源之水，沒有政務數據支撐的應用是無本之木。一方面，要堅持需求導向，從企業和群眾需求出發，從政府履職場景入手，以政務數據共享推動業務、決策、執行等方面流程再造，推進面向應用和服務的政務數據共享應用。另一方面，要以應用場景為牽引，通過業務需求倒逼，有序推進國務院部門垂直管理業務系統與地方數據平臺、業務系統數據雙向共享。同時，以場景應用檢驗政務數據質量與協同效能，以場景成效提升政務數據生產和供給能力，形成“以用促享、以享提質”的良性循環。

　　四是要加強政務數據全方位監管和保護。一方面，要強化政務數據安全治理的主體責任，統籌政務數據治理安全和發展，把安全貫穿政務數據供給、流通、使用全過程，守住安全底線，明確安全紅線，牢固樹立政務數據共享各主體的安全責任意識和自律意識，保障政務數據安全。另一方面，要扎緊政務數據安全籬笆，強化各方監管責任，從嚴管控非必要采集政務數據行為，依法依規打擊政務數據超范圍使用、隱私泄露等數據濫用行為，確保政務數據善用。

　　站在“十四五”與“十五五”的歷史交匯點，數據賦能以指數級速度重塑著政府治理格局。下一步，要以《條例》實施為契機，發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，從構建數據全生命周期管理體系的角度出發，實現從“業務數據化”向“數據業務化”的量變到質變，推動構建以“數”為核心、以“轉”為路徑的數字賦能政府治理模式，提高政府決策科學化水平和管理服務效率。

　　專家解讀四

　　明確要求 規范行為

　　以法治之力推動政務數據價值充分釋放

　　孟慶國

　?。ㄇ迦A大學計算社會科學與國家治理實驗室執行主任、教授）

　　規范、高效的政務數據共享是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是提升政務服務效能、支撐科學治理決策、助力經濟社會高質量發展、再創我國現代治理新優勢的有力抓手和重要引擎?！墩諗祿蚕項l例》（以下簡稱《條例》）首次從國家層面以行政法規形式明確了政務數據共享的體制、路徑、規則、保障措施、法律責任等，標志著我國政務數據共享管理邁入法治化新階段，在有效促進和規范政務數據共享方面具有重要意義。

　　一、促進政務數據共享：打破壁壘，釋放數據價值

　?。ㄒ唬┟鞔_管理體制，破解“數據孤島”難題

　　《條例》構建了覆蓋各級人民政府和國務院各部門的政務數據共享工作管理體制，明確了不同主體在政務數據共享工作中的職責定位。特別是確立了政府部門對于政務數據共享的主體責任，要求明確部門政務數據共享工作機構，承擔政務數據目錄編制、組織提出和審核共享申請、共享安全性評估等職責。這一體制的確立改變了把政務數據共享責任全丟給數據部門的做法，在壓實政務數據共享主管部門責任的同時，明確了業務部門在政務數據共享工作中的責任，為打破“數據孤島”實現政務數據高質量供給和有效共享奠定了基礎。

　?。ǘ嫿ü蚕頇C制，暢通數據共享通路

　　《條例》通過建立“目錄管理—共享使用—平臺支撐”的全鏈條機制，系統性解決數據共享的分散性、碎片化問題。例如，明確要求各級政府部門依照職責，按照統一的標準規范，編制本部門政務數據目錄，并實行動態更新。在此基礎上按照法定職權、程序和標準規范收集政務數據，及時完善更新政務數據。依托全國一體化政務大數據體系實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務政務數據共享。這一機制的完善打破了傳統政務數據共享工作中規則不明確、可做可不做等問題，構建了完善的政務數據共享通路，為政務數據的廣泛依職責、按需求共享創造了條件。

　?。ㄈ﹥灮蚕砹鞒?，提升數據供給效率

　　《條例》對政務數據共享工作流程進行了細化明確，比如無條件共享類的政務數據，要在1個工作日內答復申請；有條件共享類的政務數據，要在10個工作日內答復申請；同意共享之日起20個工作日內共享數據；申請材料不全的應當一次性告知等。特別是對地方呼聲強烈的政務數據回流問題，《條例》提出了明確的要求，要及時、完整回流下級政府行政區域內的政務數據，不得設置額外的限制條件。這種明確、細致的工作流程，降低了共享工作中的“不確定性”，減少了“扯皮”的可能，能夠有效提升政務數據供給效率。

　　二、規范政務數據共享：明晰權責，筑牢安全底線

　?。ㄒ唬┨岢鲆幏兑?，細化數據共享規則

　　《條例》面向政務數據共享全流程細化提出規范化要求。比如明確了政務數據目錄應包含的信息，明確了政務數據共享申請應包含的基本內容，提出可以共享獲取的政務數據不得向公民、法人和其他組織重復收集等。特別是對于涉及多個政府部門收集的政務數據，要求明確數源部門進行牽頭收集，并統一提供共享服務。這些要求有效彌合了以往政務數據共享工作中的“模糊地帶”，提供了更加細致、明確的共享工作規則。

　?。ǘ娀鞒瘫O管，落實安全管理責任

　　《條例》要求推進政務數據共享安全管理制度建設，按照誰管理誰負責、誰使用誰負責的原則，明確政務數據共享各環節安全責任主體。特別是明確了在使用數據過程中發生篡改、破壞、泄露或者非法利用等情形的，應由政務數據需求部門承擔安全管理責任，緩解了政務數據提供部門的安全擔憂。對政府部門委托他人參與建設維護、存儲處理政務數據的情形，也提出了相應的安全管理和技術要求。整體上構建起了貫穿共享全流程的安全保障體系，將推動政務數據共享工作更加安全有序高效。

　?。ㄈ┘皶r處置問題，維護各方數據權益

　　《條例》針對政務數據共享過程中可能出現的數據錯誤、處理爭議等問題，明確提出由政務數據共享主管部門統籌建立政務數據共享校核糾錯制度、爭議解決處理機制，并對相關操作路徑進行了明確。比如，同級部門間的爭議首先進行協商，協商不成的向同級政務數據共享主管部門申請協調處理；跨層級、跨地域的爭議由共同的上級政務數據共享主管部門協調處理等。這些規定為政務數據共享工作的持續有效開展掃清了制度障礙，保護了各方的合法權益。

　　《條例》的出臺，既是破解“數據孤島”困局的制度利器，也是實現政務數據安全規范共享的制度保障。通過“促共享”與“強規范”的雙向發力，《條例》不僅為政務數據的高效流通提供了法治保障，更以數據要素的價值激活與釋放助推治理能力現代化。未來，隨著配套細則的完善與技術創新的深化，政務數據共享必將成為驅動高質量發展、構建數字中國的關鍵引擎。

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