世界銀行營商環境新評估體系視角下經營主體登記改革路徑分析

　　營商環境是一個國家或地區經濟軟實力的重要體現，也是實現經濟高質量發展的重要抓手。市場準入作為創業經商的第一道營商程序，其是否便利直接影響投資者投資信心，從而影響整體經濟增長和就業。世界銀行開展的營商環境評估是當今全球極具影響力的量化評估體系，對全球投資、國際貿易和各經濟體營商環境改善產生重要推動作用。2023年，世界銀行開啟新的評估項目Business Ready（《營商環境成熟度報告》），形成了新的評估體系（以下簡稱“新體系”），進一步關注企業從進入市場直至退出的全生命周期。其中，“市場準入”指標考察要點和方式有了較大調整。廣州市市場監管局成立調研課題組，針對“市場準入”指標的新變化，就如何更全面展示廣州市商事制度改革成效以及實現指標優化和服務提升“雙促進”進行專題研究。

　　一、新挑戰——新體系“市場準入”指標構成及變化

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　　世界銀行認為，簡單的創業流程有利于激發市場活力，便利的企業注冊流程將帶來地區的高就業率與經濟社會穩定發展。同時，簡化企業開辦流程，并以數字化方式提供公共服務，可以減少企業與政府部門接觸的合規成本。簡單來說，政府合理的監管、便捷的注冊流程和高度數字化，能夠打造更有活力的登記注冊環境，創造更多就業機會，從而帶動經濟運行效率?；谏鲜隹剂?，新的“市場準入”指標主要通過“準入監管政策”“數字公共服務和信息透明度”“效率”三個維度進行評估。第一個維度主要考察監管框架是否為包含初創企業在內的經營主體創造安全的營商環境、企業在市場準入方面是否受到限制；第二個維度主要考察為企業注冊及其運營提供相關線上服務的可用性、互操作性（如市場監管部門企業注冊、稅務部門稅務管理及人社部門社保登記等系統之間的互聯互通程度），相關電子信息交換系統的可及性，公司注冊信息的透明度及線上可及性；第三個維度主要考察企業注冊的時間和成本。

　　需要關注的是，新體系絕大多數指標都增加了數字技術運用、促進環境可持續、性別平等等內容。數字技術運用在每個指標均有所體現，我國近年大力推動數字政府建設已有較好基礎。環境可持續維度著眼于更為長遠的發展問題，“市場準入”指標中將業務運營前可能需要的業務許可和環境許可納入評估范圍。性別維度關注營商環境中的男女平等，評估是否存在性別歧視及對女性開辦企業的限制等。

　?。ǘ摹伴_辦企業”到“市場準入”的指標新變化

　　“市場準入”指標由世界銀行原Doing Business體系設置的“開辦企業”指標拓展而來，變化主要有：

　　一是評估內容增加，維度更多元、鏈條更長。舊體系中的“開辦企業”主要評估注冊環節、時間、成本和最低實繳資本，而在新體系指標中，只考察時間、成本，并將其整合至效率二級指標中，另外新增了對監管框架質量、公共服務水平的評估。與舊體系重便利、輕監管的評估理念相比，新體系通過監管框架、公共服務、效率三個維度綜合評估指標水平，評估維度考察更科學全面。

　　二是評估對象更廣、覆蓋更多行業和地域范圍。舊體系的評估對象為樣本城市內資中小企業，新體系除了考察內資企業，還首次納入外資企業，企業規模涵蓋大中小企業，行業從一般性的工業拓展至服務業、數字經濟等行業，企業調查涉及參評經濟體全域范圍絕大部分城市。相對于舊體系側重關注影響中小企業的營商環境，新體系更重視衡量私營企業整體發展的政策和服務環境。在“市場準入”指標中，新體系要求以有效方式披露受益所有權人的信息，既直接保護企業家不與“空殼企業”交往，還有助于防止濫用“企業之殼”進行洗錢或開展其他非法活動，并提倡推行企業名稱核查、企業注冊、納稅登記等全流程電子化機制。

　　三是評估方式發生較大調整。在數據采集方面，舊體系采用案例假設方式，主要通過專家咨詢（問卷調查律師事務所、會計師事務所、咨詢機構等專業機構）采集數據，有的指標只看法律規定，有的只看實踐操作。新體系的數據采集方式包括專家咨詢、首次引入企業調查、政府數據核驗等，同時更加注重政策實際成效。舊體系以年度為周期出具報告，新體系專家咨詢每年更新一次，企業調查每三年更新一次。關于專家咨詢，將選取各經濟體人口最多的1個城市作為樣本城市，我國選取的是上海。關于企業調查，主要對除市場準入、辦理破產以外的其余8項指標進行評估，面向各經濟體全域范圍分層隨機抽取參與調查的樣本企業（我國被劃分為6大區域，發放了約2160份問卷，廣東省被劃入中部區域），樣本企業包括混合所有制企業、民營企業和外資企業。

　　由此可見，新體系對“市場準入”指標的評估原則和方向不再一味地追求便利，而是既評估“準入”，又評估“準營”，更加重視對在線信息和數字化公共服務的考察，新增了對數字化存儲的公司信息記錄、身份電子化驗證、受益所有權人信息登記和更新等電子化內容的評估。在此基礎上，更加注重對企業開辦和經營的系統性及經濟效益和社會效益的評估。

　　二、新機遇——對標新體系更全面展示廣州市商事制度改革成效

　　世界銀行從2023年起適用新體系對全球180多個經濟體分三批開展評估，我國被列入第二批參評經濟體，企業調查問卷已于2023年年底發放，專家咨詢將于2024年6月啟動，2025年4月公布第二批試點評估數據，相關數據也將在2026年首份報告中體現。目前，指標評估從單純關注開辦企業辦理流程向關注市場準入準營和整體監管政策的轉變，勢必對我國各城市參評產生較大影響。如何讓世界銀行評估成為展示中國“放管服”改革、優化營商環境工作成效的國際宣傳平臺，這是挑戰，更是機遇。2020年以來，廣州市市場監管局以開辦企業便利化改革為重要抓手，以適應營商環境改革新要求、滿足經營主體高質量發展新需求為牽引，立足提升企業群眾辦事滿意度，圍繞市場準入中的“證”“照”兩個環節，強化制度創新和技術賦能，通過資源整合和流程再造，為各類經營主體提供更高標準、更高效率、更高質量的市場準入服務，多項改革探索為后續開展評估打下牢固基礎。

　?。ㄒ唬耙痪W通辦”全覆蓋，經營主體準入更快捷

　　新體系保留了對企業注冊時間和成本的考量，廣州市在一般內資企業開辦方面實行的“一網通辦”模式仍具有一定優勢，有利于更全面展示市場準入改革成效。一是實行開辦企業全程“網上辦”全覆蓋。搭建廣州市開辦企業一網通平臺（簡稱“一網通平臺”），真正實現“照、章、稅、保、金、銀”（申請營業執照、刻制印章、申領發票和稅務Ukey、就業和參保登記、住房公積金繳存登記、預約銀行開戶）納入平臺一次認證、一表填報、一步辦理，最快0.5天辦結，全面實現世界銀行鼓勵推行的一網專辦集成模式。二是推進一碼展示企業證照。企業開辦后可同步領取電子營業執照、電子印章等，“一網通平臺”中的“e證通”應用和營業執照二維碼可同步歸集電子證照信息并公示。三是全面提升住所、經營場所登記標準化便利化水平。健全企業住所（經營場所）自主申報制度，除7類不適宜自主申報的行業及3類場所外，其他企業均可進行住所（經營場所）自主承諾申報，“一網通平臺”利用人工智能技術快速調用標準地址庫數據、自動校驗信息、智能審核申請，實現企業設立登記“即報即辦”。

　?。ǘ耙徽胀ㄐ小比诤?，貼身貼心服務更精準

　　廣州市提前謀劃同步提升準入準營便利度有關舉措，已建成一站式辦事平臺，整合了開辦企業涉及的多個事項、高頻許可證辦理等辦事入口，推行證照聯辦，依托廣州市一體化平臺初步架設了部門間數據共享、同步更新的基礎設施，推出了統一數字身份認證、聯發應用電子證照、線上銀行開戶等創新服務方式。一是推動涉企證照智能聯辦，為企業多業態經營涉及的高頻許可事項與營業執照申辦提供“便捷一站式”集成服務?，F已有30個跨部門許可事項實現開辦企業在線證照聯辦，市場監管領域中食品、藥品、醫療器械等33個許可事項與設立、變更、注銷登記實現聯辦。二是提供準營許可“電子化”“精準化”服務。在試點區創新實施新業態食品經營許可“一類一策”，新型食品生產許可“一品一策”，建立跨部門統籌協調機制，解決新業態食品準營堵點問題。支持試點區創新推行食品、醫療器械經營許可“承諾+現場視頻”遠程審批，借助高精度定位系統和人臉識別技術，通過“互聯網+許可”科技手段優化行政審批，實現“云勘查”“云審批”“雙向零跑動”。三是推動電子營業執照多維度應用。強化電子營業執照作為辦理商事登記、公章刻制、涉稅服務、社保登記、銀行開戶等合法有效身份證明的作用，支持電子營業執照在市區兩級247個部門、8000多個事項實施清單中應用互認及在16家商業銀行開戶。

　　（三）政策兌現全在線，宜商興業體驗更便利

　　針對新體系納入更多類型企業進行評估以及增加企業調查的新情況，廣州市探索尋求全類型企業登記注冊身份認證及企業全生命周期服務的創新突破，為推動下一步深層次改革和服務升級打下良好基礎。一是創新“跨境通”快捷辦企模式。全面優化“穗港通”“穗澳通”服務，率先推行“一鍵獲取”港澳簡化版公證文書服務，支持香港人身份證登錄完成電子簽名，實現線上“一網通辦”、“一表申報”、遠程“極簡審批”，為港澳投資者提供足不入境、離岸辦理的全新一站式服務，全力推進港澳商事登記全程電子化。二是便利企業分支機構、連鎖門店信息變更。對企業在廣州市范圍內開設分支機構的，免予登記直接備案，實現一次申請、一本執照、多個地址。對在廣州市設置總公司或總部企業設立分支機構、連鎖門店的經營主體，實施“一網聯辦、集中受理”，允許批量申辦全市屬下的分支機構或連鎖門店有關負責人、聯絡員、經營范圍等事項變更，實現線上一站式申辦、后臺分類推送、同步審批。三是強化線上線下服務聯動。靶向精準優化5G智慧導辦服務，梳理910個知識點和535個常見問題方便企業群眾“隨時問、隨心點”。依托機器人實時應答、在線客服及時跟進、后臺人員工單反饋的三級立體導辦機制，對熱點回復、應答質量等重點環節實施全景監控分析，機器人即時應答命中率超過90%。積極推動5G智慧線上導辦服務和線下開辦企業服務專區相結合，推動各區線下開辦企業服務專區全覆蓋，強化線上開辦平臺與線下開辦窗口的數據共享，兼顧部分經營主體尤其是個體工商戶的線下辦事需求。

　　三、新課題——新體系視角下政策優化和服務提升的難點分析

　　按照世界銀行最新評估動向，納入第一批參評的經濟體主要是體量較小的國家和地區，而經濟體量較大、實力較強的美國、中國及歐洲等國家和地區均在第二、三批參評。我國應根據世界銀行的評估動態及時調整優化相關政策并推動有效落實。

　?。ㄒ唬捌髽I導向”的改革和服務理念仍需加強

　　營商環境怎么樣，不能僅和過去比，而要與發展的需要、群眾的期望比，與國際通行規則對標，讓經營主體“打分”評判和檢驗。因此，企業群眾的辦事體驗是否快捷便利、對過程結果是否點贊滿意，是衡量營商環境的最高標準，也是唯一標準。從世界銀行新體系的變化不難看出，考評高度遵循“企業導向”原則，進一步強調企業視角，不以政府部門提供的數據作為評估依據。近年來，廣州市優化營商環境領域的改革覆蓋面廣、政策多、頻率高，但與經營主體反映的政策感受度相比仍存在落差，營商環境優勢有所弱化，主要表現在出臺的部分優化營商環境、扶持促進企業發展的政策和辦法等更多出于政府部門的監管方便考慮，未能真正從企業角度出發，設身處地站在企業角度思考問題。經營主體在初創起步、經營成長和轉型退出等階段，對營商環境的需求存在許多有待進一步解決的問題，尤其是當前各類超預期因素對經營主體帶來的沖擊進一步放大，企業群眾對更優營商環境期盼更為強烈。但目前部分改革舉措的企業需求導向不強，對一些改革創新舉措，從企業角度謀劃、研究、推動不夠，企業無法參與改革過程，難以真正從改革中獲益。改革要堅持問計于企，堅持企業需求導向，把更好服務企業作為設計制度、評估工作的目的和標準。這要求政府部門既要充分利用評估結果，更加精準定位各類型企業實際需求和問題，又要跳出指標看營商環境，以“大營商”的視角更大力度推進改革，特別是要圍繞降低企業綜合成本、優化產業生態等企業關切，拿出更多切實可行的硬招實招，更好地發揮優化營商環境對企業健康經營、產業高質量發展的基礎支撐作用。

　　（二）從政策設計到措施落地全鏈條協調機制仍需健全

　　當前，以市場準入便利化為重點的營商環境改革逐漸步入“深水區”，由于改革創新與現行法律、政策滯后性之間的固有矛盾，商事制度改革也面臨新舊動能轉換期。但由于系統性、集成性深化改革的抓手和突破口不明晰，地方政府部門只能在局部進行零敲碎打調整，作碎片化修補，滿足于短期效應，缺乏長遠規劃。過去，我國更加關注從“三減一優”（減環節、減時間、減成本、優服務）的角度優化營商環境，努力為經營主體降低制度性交易成本，較少關注可以量化并體現為企業綜合成本的全要素營商環境，協調有關部門對營商環境要素進行綜合保障不夠充分。按照新體系，包括市場準入指標在內的多個指標拓展了評估范圍和內容，更加需要國家、省、市、縣（區）各級多個職能部門的相互支持和密切配合，而實踐當中各方面溝通協調力度有待進一步強化，如新指標體系提到的對外資企業的準入限制、外籍投資人的身份驗證及對環境、性別共性評價維度的把握等，都需要建立健全鼓勵新經濟發展機制和改革容錯糾錯機制，賦予地方更多的改革試點權限，允許試錯、寬容失敗，充分調動改革的積極性和主動性。

　?。ㄈ┱八鶠椤焙推髽I“所感”之間仍有差距

　　新體系堅持監管框架、公共服務和效率三位一體整體推進有關改革，除了政策的制定，更看重的是企業對相關政策和服務的知曉度和感受度，提升政策落地效應。但目前根據對企業開展的調研結果反饋，企業對改革獲得感不強，惠企政策雖然出臺較多，但具體實施細則未明確、政策推送不夠精準、解讀不夠接地氣、方式不夠便利。部分企業認為，政策的兌現率與經營主體的適配度還需提升，仍存在部門認識不到位、政策執行不到位、企業服務不到位的問題，政策執行效果需要整體提升。線上線下服務水平需要同步提升優化，雖然網上辦事是信息化時代社會發展和公共管理的大勢所趨，也是迎評重點，但企業群眾對實體大廳辦事仍有需求，線上線下兩種辦理方式不可偏廢。從廣州市市場監管局日常開展的調查體驗、專項督查情況看，線上線下服務不同程度存在標準或口徑不一、辦事指引不清晰、服務質量有待提升等問題。通過調研發現，只要在合理的時間內，群眾對辦理時間的天數并不會過分要求，更看重的是辦事體驗，因此提升對外服務質量勢在必行。此外，廣州市缺乏對優質服務品牌的整體策劃和打造，品牌宣傳意識仍有缺失，創新性宣傳力度不足，未能實現改革傳播力和影響力的擴大化。

　　四、如何解題——提升商事制度改革“暖實力”、提速經營主體高質量發展的政策建議

　　面對新形勢新任務，廣州市市場監管局將抓住建設粵港澳大灣區和南沙等歷史機遇，聚焦建設國家營商環境創新試點城市，進一步瞄準高標準啟動新一輪商事制度改革，努力推動改革舉措更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

　?。ㄒ唬╆P注發展訴求，將改革“指揮棒”交給經營主體

　　世界銀行評估規則調整后，更加強調從企業視角，以企業實際獲得的改革福利作為標準，新增的企業調查就是以企業“第一視角”反饋，輔助行業專家咨詢的“第二視角”，共同形成最終結果。市場準入是創業投資第一步，登記窗口及配套線上服務就是展示廣州營商環境的首要站點，經營主體對準入服務的直觀感受就來源于此。因此，要充分發揮市場監管部門直接同廣大企業打交道的優勢，真正關心企業訴求，從企業實際出發，制定和落實具有可操作性的政策。要始終堅持問題導向、需求導向，多從企業訴求和群眾視角想問題、辦事情，多換位思考、主動服務，真正通過工作贏得服務對象和人民群眾的認同和信服，在保證“速度”的同時，讓服務對象切實感受到“溫度”。

　　下一步，要把扶持經營主體發展放在更加突出位置，從提升經營主體素質和改革結構入手，重點攻堅、啃“硬骨頭”，為企業經營提供優良的準入環境、服務環境、投資環境，使企業對未來的發展環境可預期，讓企業通過市場監管這扇窗時刻感受到營商環境的變化，進一步提升滿意度和獲得感，增強投資興業的信心。一是實施6.0改革，營造更利于高質量發展的市場準入環境。有序推動《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》落地落細，支持南沙推動商事登記確認制地方立法，簡化登記注冊流程，持續提升市場準入便利度，全面推行市場準入“極簡審批”新模式，便利企業跨區域經營和遷移，鼓勵各區探索實施企業準入準營服務模式創新，讓經營主體“生得快、長得大”。健全完善個體工商戶向企業轉型發展扶持機制，分類分級精準扶持培育各類企業，全力以赴推進助企、暖企、強企工作走深走實。要進一步完善經營主體數據分析工作機制，讓經營主體“立得住、活得好”，不僅要保持經營主體“量”的合理增長，更要注重“質”的提升。二是對標新體系，提升便利化服務水平。鞏固提升市場準入各項便利化措施，對接國際通行商事制度規則，通過信息化手段“以點帶面”，全面推動“網購”式智慧開辦企業模式延伸至更多涉企服務，實現更多事項證照聯辦，持續優化“經營主體直通車”立體服務體系，整合各類市場準入、行政許可、綜合監管、投訴舉報、質量提升、知識產權、公平競爭、檔案查詢、助企紓困等服務資源，以技術升級、場景驅動，持續更新服務清單，將“更全、更新、更優”的服務及時提供給社會公眾，方便企業群眾隨時隨地快捷辦理業務、實時查詢進度、高效接收資訊，實施經營主體全生命周期優質服務，切實打通政策服務落地“最后一公里”。

　　（二）主動對接規則，當好“以評促優”的國家隊隊員

　　在日益復雜的國際外部環境下，世界銀行新體系進一步關注制度設計、法治水平、權益保護等改革的深水區。對此，市場監管部門不能關起門來搞評估、搞改革，在參評工作中要時刻銘記國家隊隊員身份，動員各種積極力量，深化新評估體系規則研究，精準定位短板和薄弱環節，制定優化提升任務臺賬，把評估作為推動商事制度改革的重要抓手，在全球競爭中，代表中國賽出水平、賽出風范。一是要加強縱橫向部門聯動。新體系“市場準入”指標涉及較多需國家統籌的制度并增加了跨部門許可事項，要加強與國家及廣東省有關部門定期協調，主動建言獻策、協同改革步調、溝通政策信息、做好參評工作，爭取更多探索改革的試點和領域；認真研究全球最前沿經濟體在流程設計、電子政務方面的新趨勢，通過學習、引進、消化、吸收、再創新，進一步減少改革的試錯成本和學習成本。切實加強市場監督、公安、人社、生態、住建、稅務、銀行等部門和機構間的橫向協作聯動，夯實部門責任，強化業務協同，從統籌發展與安全、活力與秩序的角度對現有制度進行系統回頭看，科學梳理分析制度運行的實際效果，進一步鞏固優化制度供給，確保市場準入相關支持政策落地落實，不斷完善跨部門聯辦工作模式，形成長效機制。二是鼓勵基層創新，提升基層商事服務質量。在堅持頂層設計的同時，要重視基層探索創新，用足、用好、用活改革試點政策。通過改革試點，形成可復制可推廣的經驗做法，以點帶面推動全市改革有力有序向縱深拓展，推動商事登記水平走在全國、全省前列。

　?。ㄈ┨岣哒呗涞匦?，講好廣州新時代改革故事

　　結合世界銀行新評估方式，要進一步統籌用好各種渠道，通過建立全方位、多層次、立體化的政策推介體系，提高改革政策的社會知曉度和覆蓋面，持續增強經營主體獲得感和滿意度，提升廣州市營商環境的關注度、美譽度和影響力。一是優化經營主體線上線下辦事體驗感。提升經營主體登記規范化、標準化、便利化水平，統一對外服務標準、審查標準和流程標準，為經營主體提供更加公平公正、透明規范、可預期的服務。提升線上專業服務體驗，不斷優化“一網通平臺”使用體驗，對導辦服務實行服務規范質檢和導辦考核機制，全方位監控導辦整體服務質量狀況，全面提升服務規范性和專業性。完善覆蓋市、區、鎮街各級的全方位政策培訓宣講機制，加強政務服務窗口工作人員崗前培訓和常態化業務培訓，增強一線工作人員服務意識和專業化水平，全面提升政務服務大廳線下辦事效能。二是做好面向企業的政策宣傳解讀。針對市場準入領域已出臺的改革舉措，按照世界銀行測評對信息公開透明度的要求進行梳理，廣泛利用各種渠道和政務公開平臺開展宣傳解讀，確保企業第一時間了解相關政策，提升改革政策知曉度。聚焦企業所急所需開展走訪調研，針對企業發展面臨的共性、個性問題，進行解疑釋惑，精準推送政策服務。創新搭建“政企面對面”“政企直通車”服務機制，暢通民企訴求直達渠道，廣泛收集問題訴求，深入企業一線、項目現場，全面掌握并推動協調解決企業困難問題。三是聯合專業群體做好政策研究和改革成果推介。組織高校、研究院所、社會團體等機構的權威專家，以及律師、會計師等各指標領域資深從業人員，對世界銀行新評估體系規則、國際先進經驗等進行深入研究；匯集各方資源從學界、商界等視角，積極有效做好對外宣傳工作，多角度宣傳推介廣州營商環境的改革最新成果和亮點成效。

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