城市運行“一網統管”的路徑分析與發展建議

　　習近平總書記2019年考察上海時指出，要牢牢抓住城市治理智能化的“牛鼻子”，抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”?！耙痪W統管”通過數字技術與城市治理深度融合，推進城市治理流程優化、業務協同和模式創新，引領帶動城市治理數字化轉型，提高城市管理科學化、精細化、智能化水平，有力支撐城市治理體系和治理能力現代化?！耙痪W統管”日益成為城市推進數字化轉型、提升治理效能的重要舉措，目前形成事件驅動、數據驅動、業務驅動等三條典型路徑，加速了城市數據治理、系統架構、業務流程三大變革，但仍面臨流程再造阻力、數據流轉風險和標準規范缺失三大挑戰，亟需處理好跨層級跨部門關系、數據利用和數據安全關系、平臺賦能和制度創新關系等三大關系。

　　“一網統管”成為城市數字化轉型建設焦點

　　近年來，在疫情防控、防汛防澇、重大賽事等事件檢驗之下，城市數字化呈現“不缺條線缺協同”的特征?！笆濉逼陂g我國以“一網通辦”為抓手有效提升了政務服務協同能力，“十四五”期間“一網統管”將成為從條線治理走向協同治理的關鍵抓手，支撐城市治理體系和治理能力現代化。當前，各地將“一網統管”作為城市數字化轉型的重點方向，從政策、流程、機制等多維度體系化推進建設。

　　國家層面日益重視城市運行“一網統管”?！耙痪W統管”是“十四五”期間我國推進新型城市建設、提升城市治理智能化的重要方向?！笆奈濉币巹澲忻鞔_提出，“提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網等“一張圖”數字化管理和城市運行一網統管”。2022年3月，住建部印發《關于全面加快建設城市運行管理服務平臺的通知》，要求建設住建領域統一大平臺，加快推動本領域各項管理業務“一網統管”。2022年6月，國務院發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》提出，加快推進城市運行“一網統管”，探索城市信息模型、數字孿生等新技術運用，提升城市治理科學化、精細化、智能化水平。

　　各省市積極探索推進“一網統管”。上海在全國首提“一網統管”，從機制改革和平臺整合兩個層面入手，成立城市運行管理中心，搭建一網統管“三級平臺五級應用”，圍繞“高效處置一件事”，逐步調整打通跨部門協同治理流程。廣東、南京、煙臺等省市積極出臺“一網統管”行動計劃、暫行辦法或職責清單，健全“一網統管”協同體系，各地掀起“一網統管”建設熱潮。

　　數字企業將“一網統管”作為重要業務方向。如華為2022年成立政務一網通軍團，提出智慧城市業務需求正從“一網通辦”向“一網統管”轉變。騰訊2020年即已推出“一網統管”產品，打造具有“一圖多景、城市體征、有呼必應、綜合指揮”四大能力的智慧城市運行管理平臺，滿足城市的精細化治理需求。中國聯通圍繞“一網通辦”“一網統管”“一網協同”等典型場景打造面向政府的產品和運營服務體系，并將“一網統管”視為決定未來數字化市場份額的重要方向。

　　“一網統管”探索形成三條典型路徑

　　各省市探索推進“一網統管”呈現多種模式。從推進主體來看，“一網統管”牽頭部門主要有城市運行管理部門、大數據管理部門，個別地方由政法委、公安局等部門牽頭推進；從驅動力來看，“一網統管”既可以通過數據驅動，打造協同場景，倒逼業務流程優化，又可以通過事件驅動，以高效處置一件事為核心，推動城市治理模式創新；從切入點來看，各地將“一網統管”作為態勢感知、全景展示、決策指揮、業務協同的綜合載體，但切入點各不相同，如上海從12345切入、廣東從“粵治慧”切入等?；诟鞯貙嵺`經驗和模式，可以提煉總結推進“一網統管”主要的三條路徑。

　　一是創新統管機制與機構，事件驅動型。

　　“一網統管”是上海在探索推進超大城市精細化管理中的經驗總結，針對城市運行中發現機制不夠靈敏、處置不夠迅速、線上線下協同效率不夠高的問題，著眼于高效處置一件事，整合各部門業務系統，實現數據實時更新、互聯互通、智能對比，為及時精準發現問題、對接需求、研判形勢、預防風險和有效處置問題提供支撐。在具體實施中，可以成立新機構作為推進主體加強協同處置和指揮調度。如上海市成立城市運行管理中心，作為“一網統管”指揮決策以及重大突發事件指揮調度的總平臺，重在抓總體，不包攬、不替代各市級業務部門和各區管理。

　　二是數據管理部門主導，數據驅動型。

　　部分地區將“一網統管”作為支撐和引領政府數字化改革的核心，以數據治理工作為抓手，通過推動多源數據融合、大數據分析平臺和算法倉庫建設，支撐各部門在數據全面匯聚、智能分析的基礎上開發協同型、創新型應用場景，倒逼業務流程優化。如廣東省2021年5月就發布了《廣東省數字政府省域治理“一網統管”三年行動計劃》，由政務服務數據管理局牽頭，將“一網統管”作為提升省域治理現代化的重要抓手，以“粵治慧”為基礎，持續開展數據治理工作，推動多源數據融合，為省級應用專題建設和接入提供組件化、模塊化的開發環境。

　　三是城管公安等業務部門主導，業務驅動型。

　　部分地區將“一網統管”視為城市運行管理的目標，由城市管理部門牽頭，重點是構建城市運管服平臺“一張網”，加強對城市運行管理服務狀況的實時監測、動態分析、統籌協調、指揮監督和綜合評價。如杭州市“一網統管”由城管局牽頭，將“一網統管”作為城市大腦跨行業、跨領域的特色場景之一，按照住建部要求推進城市運行管理服務平臺建設，在亞運保障場景中，杭州市“一網統管”通過亞運氛圍營造、環境整治、道路、城市面貌等數據匯聚，實現“一屏掌握”亞運籌備工作進展。北京市“一網統管”由城管委牽頭，建立市、區、街鄉三級城市運行調度指揮體系，完善網格化管理和數據共享機制，重點結合接訴即辦、提高公共衛生應急能力等，打造“一網統管”應用場景。蘇州市“一網統管”由政法和公安部門共同牽頭，重點是提升社會治理能力，賦能基層減負。

　　“一網統管”加速城市治理三大變革

　　雖然推進路徑各不相同，但各地“一網統管”的持續推進，促進了城市數據治理方式、城市中樞系統架構以及城市治理業務流程三方面的深刻變革。

　　一是加速城市數據治理方式變革。

　　各地區在“一網統管”探索過程中，逐步形成了以數據融合應用為牽引、以業務為核心驅動的數據治理新模式，由此產生政府數據治理的兩大內生動力。一方面促進面向具體場景的專題數據治理，各地“一網統管”實踐中多數將城市疫情防控、防汛防澇、應急聯防聯控、基層治理等作為典型應用場景，串聯相關部門業務流程，通過在實戰中采集一線數據、實時數據并與各部門存量數據進行“對碰”校驗，形成一批更加鮮活準確的專題數據體系，并“反哺”各業務部門和大數據中心。另一方面以領導駕駛艙為數據查驗窗口提升數據質量，“一網統管”體系以“一屏觀天下”作為呈現和交互方式，為決策者提供更直觀透明的城市運行“體征”數據，通過將各主題業務和突發事件監控數據、運行數據與分析數據聯網上屏，倒逼各業務部門加快數據共享校核和比對分析，形成更準確的城市“數據畫像”。

　　二是加速城市中樞系統架構變革。

　　各地區借鑒“互聯網+政務服務”放管服改革思想和實踐經驗，以治理領域“高效處置一件事”為目標導向，通過全局一網打通、重點部門打通等不同的實施策略，對接社會治理重點業務條線系統平臺，在此基礎上強化城市各條線共性治理能力與資源建設，構建跨部門通用復用的能力組件資源池，打造市域治理體系大中臺，進一步提高對各條線治理應用的統一賦能水平。如上海市通過統籌共建數據資源服務中心、應用共性支撐中心和人工智能算法中心，為市級各相關部門數據共享和業務協同提供了非常豐富的數字化工具箱。

　　三是加速城市治理業務流程變革。

　　“一網統管”推動城市治理業務邏輯從單點發現、單向決策、單線處置、串行流轉向一體化集成模式轉變，顯著提升各類社會突發事件的協同處置效率。在此過程中，治理業務流程優化和重構是關鍵，具體來說重點變革兩大流程：一是重構一體化社會面感知業務流程，如南京玄武區建設城市運行一網統管平臺，實時接入12345熱線、110非警情、領導信箱、隨手拍、網格微信群等公眾訴求數據，同時接入“吹哨報道”、綜合檢查執法、社區一體化平臺、智能AI分析平臺、物聯網傳感設備等工單數據，為后續制定協同處置方案奠定基礎。二是建立標準化協同處置業務流程，如太原市依托市委政法委綜治平臺開展“一張圖”分析調度，通過建立系統性、標準化處置流程，針對采集的事件信息快速形成處置工單，按照標準化流程分級分領域分發下派，由各級相關部門聯動處置并反饋結果，初步形成分工有序、響應及時的市域“一盤棋”治理閉環。

　　“一網統管”面臨挑戰與發展建議

　　推進“一網統管”過程中，各地將面臨流程再造阻力、數據流轉風險和標準規范缺失三大挑戰，亟需處理好跨層級跨部門關系、數據利用和數據安全關系、平臺賦能和制度創新關系等三大關系。

　　“一網統管”建設環節面臨流程再造阻力，需處理好跨層級、跨部門業務關系。

　　信息流、業務流的流轉流程再造是“一網統管”改革成功的關鍵，背后是對事項要素監管權、事項處置決策權、處置過程監督權的透明化、開放化改革，涉及大范圍、深層次行政管理體制約束，當前很多地方面臨缺乏清晰的市域治理事項清單，一網統管流程再造難，統籌牽頭部門與處置執行部門邊界不清晰等問題，必須要厘清一網統管跨部門跨層級參與職責、分工邊界、工作流程，圍繞城市運行、城市管理、社會治理、應急管理、經濟監管等重點領域，逐步構建城市“一網統管”事項清單，固化形成運行實施管理辦法和操作手冊，確保事項依職能管理權與處置集中決策權的無縫銜接和動態平衡，形成“一網統管”的向心合力。

　　“一網通管”運行環節數據流轉存在風險，需處理好數據利用和數據安全關系。

　　“一網統管”依賴于海量數據匯聚和快速流轉，確保數據安全的同時實現高效利用是“一網統管”改革成功的基礎保障。各地在實際推進過程中普遍面臨數據共享中梗阻、安全保障難度大等挑戰。在“一網統管”平臺建設過程中，要制定統一的數據采集、匯聚、整合、共享、服務標準規范，分層分級開展數據治理，分層構建“一網統管”基礎庫、主題庫和專題庫，并同步規劃設計基于隱私計算、區塊鏈、數字簽名等的可信計算環境，制定與之匹配的數據脫敏訓練、加密運行等實施策略，建立基于業務的數據流轉安全管控管理機制，從技術角度解決部門之間、區域之間的數據壁壘問題。

　　“一網通管”處置環節缺乏規范指引與可持續運營機制，需處理好平臺賦能和制度創新關系。

　　相對于“互聯網+政務服務”確定性業務體系而言，“一網統管”是一項開創性、探索性的工作，面臨的業務場景和處置對象更加復雜和特殊，加之各地各級行政管理體系差異較大，標準化技術平臺和知識模板庫難以完全覆蓋，部分領域特別是街鎮社區等基層業務缺乏專業運營隊伍，業務和技術融合困難，可持續性服務不足。一方面，需要統籌一網統管的“技防”與“人防”、“數治”與“人治”，基于城市管理、市域治理等已有基礎平臺，形成涵蓋市、區（縣）、鎮（街道）三級貫通的“一網統管”運營支撐平臺，解決各職能部門服務申請和服務管理流程繁瑣、響應不及時的問題。另一方面，要明確政府相關部門在統籌協調、審核把關、指導監督、執行處置等方面的權責利，積極探索首問、屬地、就近管轄等配套機制，發展場景創新、數據管理、標準規范、運營服務等智庫服務機制，多措并舉保障“一網統管”高效推進。

更多精彩，請關注“官方微信”