中國數字營商環境法治化建設的實踐反思與優化

　　一、數字營商環境法治化的中國實踐

　?。ㄒ唬底譅I商環境的國家立法保障

　　近年來，中國將實現營商環境的市場化、法治化和國際化作為建設目標。新近數字領域的國家立法為數字營商環境提供了良好的法治保障。中國從數字經濟細分領域入手，對涉及數字用戶權益、網絡行為、數字市場監管等問題進行專項立法，在法律層面形成了以《中華人民共和國網絡安全法》(以下簡稱《網絡安全法》)為指引，以《中華人民共和國電子商務法》(以下簡稱《電子商務法》)、《中華人民共和國數據安全法》(以下簡稱《數據安全法》)、《中華人民共和國個人信息保護法》(以下簡稱《個人信息保護法》)為核心，以《中華人民共和國密碼法》(以下簡稱《密碼法》)、《中華人民共和國電子簽名法》(以下簡稱《電子簽名法》)及其他部門法“數字條款”為細化補充的數字法律體系。具言之，2017年頒布的《網絡安全法》為中國網絡安全發展制定了一系列準則，是中國網絡法治化發展的導向標；2018年頒布的《電子商務法》保障電子商務各方參與主體合法權益、規范電子商務行為、維護電子商務市場公平競爭秩序，解決數字營商環境建設中的平臺用戶責任、數字用戶權益保護、在線平臺監管、數字市場公平競爭等問題；2019年《密碼法》填補了中國數字密碼立法領域的空白，是區塊鏈、大數據、人工智能、電子貨幣等加密產業的“密碼基本法”；2019年修訂的《電子簽名法》進一步放寬了電子簽名的適用條件，豐富電子簽名的應用場景，滿足了數字營商環境整體建設需求；2021年《數據安全法》與《個人信息保護法》的頒布為數據安全、個人信息保護、數據使用等數字營商環境建設的核心問題制定了相應準則。而除現有六部數字立法外，原有部門法的制定、修訂工作也給予數字經濟前所未有的關注：《中華人民共和國消費者權益保護法》(修訂)、《中華人民共和國刑法修正案(九)》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國專利權法》《中華人民共和國民法典》(人格權編)等相繼補充了有關個人信息保護、數據安全、網絡安全、電子商務、公平競爭等“數字條款”，更好發揮出各領域立法在營商環境數字化轉型中的規則效用。

　　國家營商環境專門立法順應了中國營商環境建設的數字化轉型需求。2019年頒布的《優化營商環境條例》使中國成為全球首個以國家層面制定優化營商環境專門行政法規的國家，該條例將黨的十八大、黨的十九大、黨的二十大以來中國深化“放管服”改革和優化營商環境的成功做法和實踐經驗制度化，將優化營商環境工作全面納入了法治化軌道，成為中國地方制定優化營商環境細則的指引。該條例對數字營商建設的關鍵性問題作一系列規定，如第37條規定“國家加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推動政務服務事項在全國范圍內實現‘一網通辦’”。在稅務方面，提出“稅務機關應當精簡辦稅資料和流程……加大推廣使用電子發票的力度，逐步實現全程網上辦稅，持續優化納稅服務”；在監管執法方面，提出“充分運用互聯網、大數據等技術手段，依托國家統一建立在線監管系統”，等。2021年1月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》，提出了要加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、大數據、云計算等數字法律制度，抓緊補齊數字立法短板的整體要求，對完善數字營商環境的法治工作作出了部署，在第6條指出要“持續優化法治化營商環境……深入實施《優化營商環境條例》。及時總結各地優化營商環境可復制可推廣的經驗做法，適時上升為法律法規制度……”，將數字立法完善與數字營商環境建設納入統一軌道。2021年3月與12月發布的《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》《“十四五”數字經濟發展規劃》再次強調數字領域的機制體制改革，指出要加強重點領域與新興領域的立法工作，通過立改廢釋纂并舉的方式完善中國數字法律體系，促進數字經濟規范發展?？梢钥闯?，中國已在國家層面對數字經濟相關立法與制度改革工作做出全面部署，數字營商環境法治化建設成為新發展階段法治建設重點工作之一，數字法治發展進入“快車道”。

　?。ǘ┑胤綘I商環境條例中的“數字條款”

　　自《優化營商環境條例》及相關政策文件頒布后，中國各省市陸續開展區域內優化營商環境的行政立法工作。截至2022年1月，全國共有14個省、自治區，4個直轄市，7個地級市，2個經濟特區發布了優化營商環境的地方條例；2個省發布了數字經濟促進條例；8個省、2個直轄市發布了數據條例或大數據發展條例總結中國現有地方營商環境條例中的“數字條款”，可歸納出以下特點：一是普遍以DB項目、《優化營商環境條例》為立法參照，主推DB指標的數字化改革。大多數地方條例按DB項目中的企業全生命周期演進流程，對應制定了政府為企業開辦、企業運行、企業采購、企業注銷等事項提供數字化服務的計劃，以此來提升營商環境的數字化水平。該舉實則順應了BEE項目的指標數字化評價的變化，為適配BEE指標提供良好基礎。但現有地方條例對于DBI指數等數字營商環境專門評價指數的關注度總體較低，尚未作出特別調整，部分數字化舉措缺乏前瞻，技術手段占據主導而法治化要素相對不足，可能無法適應國際高標準評價要求。二是注重平臺建設，重點打造“一網通辦”的政務服務平臺。各地方條例基本明確了“通過互聯網、云計算、大數據、區塊鏈等現代化技術手段的運用來提升行政服務效率和水平……”的平臺建設目標，并將囊括了稅務、社會信用信息共享、口岸“單一窗口”服務等不同平臺的一體化政務服務平臺(體系)作為平臺建設重點。三是以營造公平競爭、準入便利的市場環境為目標，對新興產業實行包容審慎監管。各地普遍鼓勵外商對數字領域進行投資，鼓勵創新發展，落實市場準入負面清單、政府權責清單等清單制度，對數字經濟新興產業出臺了一系列激勵保障政策，并在市場監管層面主推告知承諾制、事中事后監管、審慎包容監管、運用數字監管手段實現非現場監管等多種監管措理念、措施，給予數字產業“監管容錯”。四是重視數字司法、智慧司法的建設工作。部分地方條例引入數字檢察院、數字法院建設計劃，倡導新技術與司法工作的深度融合，旨在構建系統化、數字化的爭議解決方案，提升數字營商環境的司法保障水平。

　　二、中國數字營商環境法治化建設的實踐反思

　　中國數字營商環境法治化建設業已形成“數字法律保障+行政法規細化+地方制度多元補充”的法治支撐體系，部分國家與地方實踐已為適配BEE項目指標提前打好基礎，但對標國際標準，部分環節仍存有不足，重點問題突出，亟待進一步完善。

　　（一）數據治理規則體系不完備

　　從地方層面看，當前僅江蘇省、陜西省、山西省等少數地方營商環境條例中對數據治理問題作出了規定，絕大部分省市尚未在各自營商環境條例中明確、或是另行出臺地方數據治理規則?，F有的地方營商環境條例中的“數據規則”在內容制定上也普遍較為模糊，僅對數據共享、數據保護、合法使用與過失追責等問題作原則性規定，且往往僅涉及政務、金融、司法等部分公共數據，尚未形成“大數據”框架下的公私數據統一治理模式。從國家層面看，中國在數據方面的立法也相對較為薄弱，除2021年頒布的《數據安全法》外，尚無其他數據專門規制立法，對國際評價指標所重視的數據的合理使用、隱私保護、分類保護、跨境流動、治理標準等核心問題尚未形成規范體系，與數據治理相關的基礎設施建設、行政審批流程、爭議解決方式、實施載體治理、跨部門跨區域協作等各實施發展環節亦有待國家高質量立法跟進。

　?。ǘ底制脚_治理規則體系不健全

　　一是 平臺建設孤立復雜，缺乏融合性。由于缺乏對平臺建設的全國性、系統化的實施規劃，當前各地平臺建設計劃紛繁復雜，前期普遍以DB指標為參照，對金融、稅收、信用、司法、支付、出行、物流、醫療、教育等諸多領域分類進行平臺化構建。除政務平臺、稅務平臺、公共信用平臺等國家所倡導的“大平臺”建設較有統一性外，各地往往還從自有實踐與需求出發建立了一系列地方平臺，如重慶的“渝快辦”政務服務平臺、青海省的對外貿易交流平臺等。平臺豐富固然有其優越性，但考慮到跨省融合、全國平臺一體化等遠期目標時，又恐有“重復建設”“平臺不兼容”等問題發生。此外，平臺非開源、平臺管理機制混亂、橫向協作機制不健全等諸多現實問題，同樣也給未來平臺融合工作帶來挑戰。

　　二是 平臺相關規制立法缺位。有如前述，各國際數字營商環境評價指標對種類豐富的平臺提出了法治化要求，這些要求不但包含“厘清平臺責任、加強平臺用戶權益保護、規范平臺市場秩序”等共性要素，也包含對支付平臺、信用平臺、電子商務平臺等較大規模平臺法治化的單獨要求。中國尚無法完全滿足這些指標要件。一方面，與快速發展的平臺經濟相比，中國平臺法治建設存在一定的滯后性，平臺立法分散缺位，僅《電子商務法》一法尚無法解決平臺治理所遇及的反壟斷、稅收、隱私保護、信用欺詐、勞工權益保護等“痛點”問題。關聯立法尚未形成治理合力，平臺亂象頻發；另一方面，平臺治理機制體制尚不健全，尚未實現平臺的分級分類治理，對較大規模平臺的法治調整不足，監管遲滯能效較差，亟待平臺治理模式的更新與規則體系的升級。

　　（三）監管的數字化法治化程度不足

　　一是 對數字產業的監管能力相對不足。國際數字營商環境評價指標普遍對經濟體數字市場監管能力提出較高要求，準入便利、公平競爭、監管高效的數字市場環境受指數青睞。為鼓勵新興數字產業發展，中國在立法上確立了“包容審慎”的監管原則，這為中國一些數字創新走在全球前列創造了良好市場環境，但搜索引擎誤導、網貸平臺暴雷、電子商務平臺“二選一”等問題的出現，也揭示出中國對數字產業的監管能效不足、監管力度不夠、監管反應遲滯等突出問題。從實踐中看，當數字產業產生新問題，行政、司法力量的介入往往采取專項行動，常有“急剎車”“一刀切”的做法，不利于產業健康發展，易產生監管抑制性。且對“鼓勵、容錯、包容”的界限與限度，當前立法也沒有給出清晰界定，常伴有自主性與隨意性，易造成監管失靈。

　　二是 數字監管技術的運用不足。國際數字營商環境評價指標倡導經濟體監管的數字化轉型，鼓勵新技術在監管過程中的運用，但中國當前僅在部分省市推行“互聯網+監管”、非現場監管等新型監管模式，大數據、人工智能、監管沙箱等數字技術在市場監管的運用整體較為不足，傳統監管模式占據主流。三是監管職責劃分不清。截至2020年底，中國已建立14個省級、12個地市區級大數據管理局，但從各地營商環境條例等規定上看，僅有江蘇省等少數地方在其條例內載明“大數據管理機構”應在數據監管方面發揮職能效用。各地普遍未對數據、平臺、用戶、交易、安全、物流等數字經濟細分領域的監管職責進行清晰劃分，相應機制亟待優化完善。

　　三、中國數字營商環境法治化建設優化進路

　　數字經濟的蓬勃發展對中國營商環境建設提出諸多新的要求，應重視當前中國營商環境數字化法治化建設存在的缺漏不足，對如下幾個方面予以完善：

　?。ㄒ唬┮酝晟茢祿卫硪巹t為核心，加快數據治理法治化進程

　　一是 加快建立數據治理體系。應盡快明晰中央與地方的數據主管機構及職責劃分，并就各部門間數據共享制定橫向、縱向管理規則，構建滿足市場供需安全可信的全國數據共享平臺，規制數據的境內外流動。應在《數據安全法》《個人信息保護法》等立法實踐基礎上，加緊在國家層面對數據確權、數據流通、數據使用、數據要素化等議題進行立法研究工作，鼓勵、指導地方政府將促進數據產業發展列入立法工作計劃，加緊出臺地方數據條例，明確各類主體的數據使用權責義務，規范數據使用流程與相應救濟程序。

　　二是 加快全國統一數據標準的專項研究。數據標準化是實現跨平臺融合、數據有序流動、監管一體化等目標的基礎工程，當前中國數據分級分類、標準化工作已在部分行業領域率先開展，亟待全面鋪開。未來，應加快涉及公共數據安全體系、公共數據源頭質量和流動環節標準技術等方面的標準研制工作，理順數據采集中的不規則關系，重點構建全國統一的數據分級分類標準，實現數據內部協調，厘清數據使用邊界。加緊對數字市場治理的標準化進行研究，嘗試對數字市場安全、價值、效率、隱私等制定統一標準規則，建立運行準則、行業規范、安全標準與通用評價模式等，以實現中國數字市場標準化監管治理的遠期目標。

　　（二）以數字平臺融合建設為重點，提升平臺治理的法治化水平

　　一是 完善數字平臺治理的規則與程序。應加強數字平臺監管創新，重點解決平臺壟斷、線上線下不公平競爭、消費者權益保障、隱私保護、惡意軟件侵害、數字知識產權保護、網絡犯罪(如網絡欺詐等)等突出問題，加緊通過立法解釋或另立新法的方式，解決《電子商務法》調整過程中出現的平臺治理規則碎片化、調整范圍模糊、調整效力欠缺、監管不到位等法律問題[21]。并可按各國際數字營商環境評價指標的相關要求，適當對平臺的承壓能力、透明度、可視化、第三方作用、平臺協作、個人數字權益保護等問題予以關注，落實平臺對交易信息核驗、信用管理、產品和服務質量監督、網絡和數據安全等方面的主體責任，完善平臺與政府、用戶的權責劃分，適當對數字用戶尤其是未成年用戶予以傾斜保護。

　　二是 積極推動平臺融合。應在全國范圍內建立各省各級互聯、協同聯動的政務一體化平臺，加強統籌規劃及完善相應制度建設，發揮大數據管理機構的融通作用，適當引入人工智能、大數據、云計算等先進技術，對各類平臺數據進行優化整合，杜絕重復建設。

　?。ㄈ┮约ぐl數字市場競爭活力為要義，推動監管數字化轉型

　　一是 在堅持鼓勵創新、包容審慎監管理念的基礎上，對數字產業的觀察期制度、應急管理機制、監管介入制度、壓力測試及危機保障制度等監管制度進行靈活調整，不應只有觸及用戶權益和安全底線時才介入監管、不應只有出現市場失靈時才使用監管手段。應加強對數字市場監管制度的研究，適當對數字業務準入、市場競爭、服務質量、用戶權益、安全保障等環節進行監管創新。

　　二是 加快數字監管技術的運用與推廣。對于監管遲、監管難、監管不足等數字產業監管難題，可以嘗試借助數字監管工具箱來解決問題。例如運用監管沙盒來判斷數字創新安全性、監管效度、監管后果等問題；運用大數據、人工智能與區塊鏈技術來構建重點行業的實時監測系統；借鑒歐盟數字反壟斷監管工具箱來實現對平臺壟斷問題的有效監管，逐步實現中國各行業監管的數字化轉型。

　　（四）以建立數字法治體系為目標，加快數字立法進程

　　一是 加快數字領域的立法與修法工作，加緊填補如平臺反壟斷、平臺反不正當競爭、數字用戶權利保障、數據確權、數據跨境流動、數字產權保護等重點領域的立法空缺。并應加緊完善各類細則，對規則碎片化、職權劃分不明確、各地制度建設不均衡等數字立法實踐問題作出回應；

　　二是 加快不同層級數字立法的整合、統一與清理工作，在研判部分地方先進立法經驗的基礎上，加快制定全國數據治理、平臺治理、數字用戶權益保障、各類數字產業發展的專項指引政策與專門立法規劃。實證研究表明，地方政府規范性文件是中國地方營商法治環節的主要制度載體，也是可推廣可借鑒的豐富經驗。浙江省、廣東省、上海市等地制定的數字經濟促進條例、數據條例、大數據發展條例等地方性法規，為國家層面的數字立法、政策制定工作提供了良好范本。隨著中國數字經濟比重的不斷提升，數字經濟不再僅局限于部分經濟較發達地市，而是可全國鋪開的經濟發展模式。因而，國家層面的數字經濟發展各專項指引政策與立法也應在總結地方實踐經驗的基礎上適時頒布，在全國范圍內統籌數字經濟發展，進一步提升數字經濟在中國經濟發展中的比重，鼓勵地方政府在適當階段對地方營商環境條例作出修改，增加、完善地方數字營商環境建設的相應規范。

　　三是 統籌國內法治和國際法治，推進國內數字法律建設和國際數字規則制定的協調發展。當前，BEE項目尚未完備落地，國際數字營商環境評價體系仍是新興產物，可待修改、調整與縱深細化的要素依然很多。中國應積極參與國際數字規則的制定與修改進程，及時跟進國際數字營商環境評價指標體系的研究，既要結合國情適當借鑒學習，也要貢獻中國智慧，推進全球數字治理變革。（作者：彭德雷 ，王達坡  參考文獻：略 ）

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