“放管服”改革與法治政府建設深度融合的路徑分析

　　【摘要】我國“放管服”改革與法治政府建設都是在國家改革開放的大背景下，在市場經濟催動下形成的必然結果。深入推進“放管服”改革要和落實《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》緊密融合，同頻共振。通過健全政府職能體系、依法行政制度體系、創新監管體系，充分運用法治思維和法治方式固化“放管服”改革成果，將優化營商環境的改革目標有機融入法律制度，加快政府誠信建設，在法治軌道上構建“親清”的政商關系。

　　我國“放管服”改革與法治政府建設同頻共振，都是在國家改革開放的大背景下，在市場經濟催動下形成的必然結果，也可以說，新中國改革開放的歷程就是中國特色社會主義市場經濟的營商環境不斷向市場化、法治化、國際化方向發展的過程。政府與市場的關系，是市場經濟永恒的主題?，F代市場經濟的發展離不開政府，但政府并不是要削弱或取代市場，而是要成為市場在資源配置中起決定性作用的前提和保障。營商環境需要“有為政府”和“有效市場”共同作用。政府既要全面正確履行經濟職能，實現科學的宏觀調控和有效的經濟治理，又要確保企業成為市場主體，使市場在資源配置中起決定性作用。政府基于市場規律和市場調節機制，進行市場服務和監管體系創新，以制度優化來促進市場發展全要素領域、全生命周期的最大效率，最低成本的營商服務。政府對于營商公共產品和服務，以基礎托底、有效提升、公平公正原則提供基本要素支撐，并防止自身成為障礙因素。法治政府建設無疑是激發市場主體活力，防止政府自身成為阻礙營商環境的關鍵。2021年8月2日，黨中央、國務院發布了《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》（以下簡稱《實施綱要》）緊緊圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局，打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境。為進一步深化“放管服”改革，優化營商環境，需要將其與法治政府建設緊密融合，實現改革和法治的良性互動。

　　一、健全政府職能體系，推動有效市場和有為政府更好結合

　?。ㄒ唬﹪栏駡绦惺袌鰷嗜胴撁媲鍐?，普遍落實“非禁即入”

　　1.從行政審批制度改革到“放管服”改革

　　“放管服”改革起源于“放”，行政審批制度改革是簡政放權的關鍵一招，其核心措施是大幅減少行政審批，降低市場準入門檻。我國先后開展多輪行政審批制度改革，雖然取得一定的成效，但是重形式輕實效，重審批輕監管，部門權力分立，信息隔絕等阻礙改革深化的問題依然存在。例如實踐中存在行政審批項目被取消后不斷“起死回生”的現象，“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的惡性循環難以徹底斬斷?！胺殴芊备母镒鳛樾姓徟贫雀母锏纳壈?，既是當下行政體制改革的重要內容，也是法治政府建設的基本要求?！胺殴芊备母镓叫璺ㄖ蔚囊I和保障?！秾嵤┚V要》提出“依托全國一體化政務服務平臺等渠道，全面推行審批服務“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦、自助辦”。堅決防止以備案、登記、行政確認、征求意見等方式變相設置行政許可事項?！耙袑嵧苿诱毮艿纳羁剔D變，必須將‘法無禁止即可為’落到實處，嚴格實施《行政許可法》，全面推行行政許可清單式管理，要求各部門、各地區系統梳理、編制并公布現有各層級審批和備案、計劃目錄、布局限制、認證檢測等各種具有審批性質的管理措施?！痹跈嗔η鍐?、責任清單、負面清單“三張清單”中，負面清單與營商環境的關系最為密切。因此，構建市場準入的負面清單制度，發揮“法治+公開”的力量才能從根本上防止變相審批和違規亂設審批的回潮。

　　2.從“放管服”改革到營商環境優化

　　隨著國務院持續推進“放管服”改革和商事制度改革不斷向縱深推進，從重視政府審批數量的控制向重視企業經營活動的軟環境提升，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“建設法治化營商環境”。這是黨中央、國務院根據新形勢新發展新要求作出的重大決策部署，是增強微觀主體活力、釋放全社會創新創業創造動能的重要舉措，是健全政府管理體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是進一步擴大對外開放、發展更高層次開放型經濟的重要保障。

　　“放管服”改革從政府自身革命的視角轉向更加重視市場主體的視角，優化營商環境的改革目標更加清晰，營商環境已經成為衡量國家治理體系和治理能力現代化的一個重要標志。降低制度性交易成本是“放管服”改革向縱深推進，全面優化營商環境的切入口，其本質在于厘清政府和市場、政府和社會的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。其中一個重點領域就是投資，《實施綱要》明確“深化投資審批制度改革，推進投資領域行政執法監督”。為進一步擴大對外開放，積極促進外商投資，保護外商投資合法權益，規范外商投資管理，推動形成全面開放新格局，促進社會主義市場經濟健康發展，我國制定《外商投資法》和《外商投資法實施條例》，明確國家鼓勵和促進外商投資，保護外商投資合法權益，規范外商投資管理，持續優化外商投資環境，推進更高水平對外開放?！秾嵤┚V要》提出的“健全外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”就是一個具體措施。

　　從行政審批制度改革到“放管服”改革，再到營商環境優化，從行政審批向行政權力全鏈條運行的整體設計和系統思維更強化；從具體領域向全域發展的方向更明確，從單一制度變革向制度型開放轉變的動力更強勁。

　?。ǘ┩七M“一業一證”改革，深化整體治理

　　為了滿足工業革命以后社會經濟發展對政府管理效率的需要，以專業分工為基礎，以等級制和非人格化為特征的分割管理模式成為主流。這種模式使一個部門、一個崗位只需要重復一種工作，有助于提高效率。但是，隨著專業分工越來越細，以“碎片化”為特點的條塊分割管理模式導致了政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門和地方政府之間、各行政層級之間行政義務分散與分割。以相對集中行政許可權為手段的改革經歷兩個發展階段，向整體治理的方向演進。

　　1.從程序性一體化到審批機構一體化

　　以行政服務中心為標志的“聯審聯辦”體現行政許可程序的一體化，但是并未改變傳統的條塊分割的行政許可模式。行政審批局的出現則意味著行政審批機構走向一體化，相對集中行政許可權具有了實質集中的可能性。

　　2.從行業行政許可向綜合行政許可

　　始于上海浦東新區的“一業一證改革”是“證照分離”改革的深化和延伸，目前仍然停留在不同許可證的物理疊加。從改革的發展方向看，通過推行綜合許可證，將來各個部門單獨成立的許可將轉化為綜合許可的要素或者條件?！岸嘧C合一”進一步改變了行政許可權的運行流程，①這樣一來，單獨的行政許可一旦喪失對外獨立存在的必要性，就從外部行為轉化為內部行為的一個程序，從具有最終法律效力的行政行為轉變為階段性行政行為。從行政權力運行軌跡上，各個原本獨立存在的行政許可事項也就失去了獨立存在的價值，轉變為綜合許可的條件之一或者其中的一個步驟。探索“一證準營”、跨部門聯合審批、跨地互認通用的綜合許可證的改革改變了傳統行業條條管理的模式，加快部門之間信息互通，程序互聯的步伐，是整體政府改革的成果，也體現整體治理的趨勢。

　　從行政許可程序整合到行政審批機構整合，再到綜合行政許可，改革的目標都是為了彌補傳統官僚制和新公共管理碎片化的缺陷，《法治政府建設實施綱要》提出：大力推行“一件事一次辦”，提供更多套餐式、主題式集成服務。推進線上線下深度融合，增強全國一體化政務服務平臺服務能力，優化整合提升各級政務大廳“一站式”功能，全面實現政務服務事項全城通辦、就近能辦、異地可辦。堅持傳統服務與智能創新相結合，充分保障老年人基本服務需要。通過改變行政機關的組織結構和行政權力的運行機制，突出體現“以整治碎”的價值取向，呈現出以整體性為價值理念，以公民需求為導向，以協同合作為運行機制，強調提供全方位、無縫隙的服務供給。

　?。ㄈ⒁婪ㄐ姓瓌t與清單式管理有機融合

　　由于立法不可避免地存在模糊性的缺陷，加之實踐中政府部門職能重疊、交叉、權力邊界不清的現象廣泛存在。同時造成行政資源的配置帶有較強的人為因素，行政資源的配置不是依法進行的，更多是依靠政府行政首長的決策。清單式管理有助于貫徹職權法定原則，從行政審批領域擴展應用到行政權力運行的全過程，普遍適用于各種行政行為類型。通過權責清單工作機制，可以更好地促使政府依法履職，將政府資源配置與法定職責緊密結合起來?！秾嵤┚V要》要求“全面實行政府權責清單制度，推動各級政府高效履職盡責。2022年上半年編制完成國務院部門權責清單，建立公開、動態調整、考核評估、銜接規范等配套機制和辦法。調整完善地方各級政府部門權責清單，加強標準化建設，實現同一事項的規范統一?！睘榉乐箼嘭熐鍐沃皇羌埫嫔系臋嗔?，需要建立權責清單“動起來”和“用起來”的工作機制。促使權責清單“動起來”目的就是建立國家法律法規規章和權責清單的聯動更新機制，相關法律法規規章制度修訂后，如果涉及到相關部門的行政職責，應當及時組織更新權責清單。權責清單制定之后不應束之高閣，而應將“按單履職”作為行政機關配置資源的主要依據，通過績效考核等方式，將行政機關履責的情況作為考核的基礎和依據，促使行政機關以權責清單為依據，依法履職。將權責清單及其履行作為法律實施的具體表現，充分運用大數據分析等方式，對政府職能配置、資源調動、社會需求等進行深入分析，將其作為行政決策以及相關法律修訂的直接依據。通過對于政府權責清單履行情況的分析，發現長期不用的行政職責，應進行深入分析，如果是由于相關法律制度滯后于社會發展，應當及時進行修訂。以權責清單作為履責依據并通過監督考核等工作機制及時發現履責中存在的問題，為科學決策和完善立法提供支撐，從而形成行政權力的閉環系統。

　　二、健全依法行政制度體系，協調改革和法治的關系

　　改革與法治既相互矛盾，也相輔相成。改革要“破”，法治要“立”?！胺殴芊钡日毮苻D變的改革成果需要通過立法進行固化?！秾嵤┚V要》提出“堅持科學立法、民主立法、依法立法，著力實現政府立法質量和效率并重并進，增強針對性、及時性、系統性、可操作性，努力使政府治理各方面制度更加健全、更加完善?！?/p>

　　（一）構建一攬子打包修法的工作機制

　　突破目前修訂法律中，以一部法律為主，不及其余造成的碎片化立法局面。構建以一法為主，相關法律制度、條款一攬子打包修改的系統修法模式。例如《法治政府建設實施綱要》“完善突發事件應對制度。修改突發事件應對法，系統梳理和修改應急管理相關法律法規。健全國家應急預案體系?！本褪峭怀鰪娬{修法的系統性，防止頭痛醫頭，腳痛醫腳的碎片化思維。

　　（二）充分發揮備案審查的功能，引導立法適應改革的趨勢

　　全國人大常委會法律工作委員會發布2020年備案審查報告，提出“一年來，我們共收到公民、組織提出的審查建議5146件，……沒有收到有關國家機關提出的審查要求?！保?］實踐中國家機關對法律沖突等問題感受最深，但是因為缺乏必要的工作機制，其備案審查的功能尚未得到充分發揮，應當建立激活國家機關提起法律沖突審查的動力機制，促進國家法律制度體系的協調性和系統性、科學性。

　　全國人大2020年備案審查已經不再局限在實體法的框架下，而將立法與改革結合起來，是值得鼓勵的做法。在審查報告中多處涉及立法與改革精神相適應。例如報告指出“有的地方性法規將具有本地戶籍規定為在本地從事出租汽車司機職業的準入條件，有全國人大代表對此提出審查建議。我們審查認為，以本地戶籍作為在本地從事出租汽車司機職業準入條件的規定，不符合黨中央關于‘引導勞動力要素合理暢通有序流動’、‘營造公平就業環境，依法糾正身份、性別等就業歧視現象，保證城鄉勞動者享有平等就業權利’的改革精神，已要求制定機關作出修改?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄟ^備案審查中將是否符合改革精神作為審查依據和原則，有助于引導立法適應改革的發展方向，避免立法與改革背道而馳。

　　三、創新監管方式，構建“親市場”的行政監管體系

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　　《實施綱要》要求“推動政府管理依法進行，把更多行政資源從事前審批轉到事中事后監管上來。健全以‘雙隨機、一公開’監管和‘互聯網+監管’為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，推進線上線下一體化監管，完善與創新創造相適應的包容審慎監管方式?！?/p>

　　1.推行行政審批告知承諾制

　　告知承諾制運用契約形式來處理法律上的強制性規定，用雙方合意來處理傳統上行政機關的單方權力行為，凸顯了市場主體的能動作用，這種形式在保持行政機關必要的控制權的前提下，最大限度地發揮了市場主體的能動作用，是行政許可邁向市場化的重要舉措。容缺受理、告知承諾等都是對現行《行政許可法》和單行行政審批事項的突破?！胺殴芊备母锍晒墓袒枰⒁夂汀缎姓S可法》之間實現有效銜接。

　　2.探索信用、和解等新型監管方式

　　網絡經濟、共享經濟模式的變化，使得傳統上行業監管模式日益捉襟見肘。包容審慎監管關鍵在于形成包容創新、審慎監管的社會共治管理格局?！秾嵤┚V要》提出“及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板，以良法善治保障新業態新模式健康發展?！毙姓块T也在積極探索行政和解等新型監管方式，但是存在于法無據的問題，需要研究行政和解、信用監管等方式的合法性并適時進行立法規范。

　?。ǘ嫿ňC合監管體制和工作機制

　　《實施綱要》提出“加強綜合執法、聯合執法、協作執法的組織指揮和統籌協調?！睂嵺`中應大力推進跨領域跨部門聯合執法，實現違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認。完善行政執法與刑事司法銜接機制，加強“兩法銜接”信息平臺建設，推進信息共享機制化、案件移送標準和程序規范化。為了解決行政權力之間各自為政的問題，要在行政許可權、行政處罰權改革中，健全審批、監管、處罰銜接機制，防止相互脫節。

　?。ㄈ╅_展《優化營商環境條例》的評估

　　道格拉斯·諾斯認為：決定一個國家是富還是窮的，是制度的質量。國務院制定的《優化營商環境條例》為法治化營商環境構建了基本的法律規則，很多地方也制定了本地優化營商環境的地方立法。立法的目標之一就是實現不同所有制的依法平等保護，提升中國營商環境的國際競爭力?！秾嵤┚V要》強調依法平等保護各種所有制企業產權和自主經營權，防止濫用行政權力排除、限制競爭行為。加強和改進反壟斷與反不正當競爭執法。通過開展《優化營商環境條例》實施狀況的評估，可以推動各地落實《條例》中所確立的公平競爭審查制度的剛性約束，及時清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，推動形成統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系。

　　四、加強政企溝通，構建親清的政商關系

　?。ㄒ唬⑻岣咂髽I獲得感的目標制度化

　　《實施綱要》將企業有序參與立法、行政決策、行政執法等行政權力運行全過程。提出“在制定修改行政法規、規章、行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見。規范涉企行政檢查，著力解決涉企現場檢查事項多、頻次高、隨意檢查等問題?！睘楦螌嵺`中“一刀切”的行政專斷對企業正常經營權的侵害，《實施綱要》強調“除有法定依據外，嚴禁地方政府采取要求特定區域或者行業、領域的市場主體普遍停產停業的措施?！比绾畏乐购椭卫硇姓嵺`中的“一刀切”的簡單行政，涉及立法的科學性和前瞻性；執法的嚴格性和裁量性的平衡。同時，也需要改革問責機制，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，做到依規依紀依法嚴肅問責、規范問責、精準問責、慎重問責，既要防止問責不力，也要防止問責泛化、簡單化。

　　（二）將政府誠信建設納入法治化軌道

　　政府誠信狀況已經成為法治政府建設的最短板，實踐中行政機關因為行政首長變更、政策變化等朝令夕改的現象并不鮮見，極大地削弱政府的權威?！秾嵤┚V要》設計了多種措施，例如針對實踐中的現實問題，明確提出“行政機關內部會議紀要不得作為行政執法依據?！贝送?，提出“健全政府守信踐諾機制。建立政務誠信監測治理機制，建立健全政務失信記錄制度，將違約毀約、拖欠賬款、拒不履行司法裁判等失信信息納入全國信用信息共享平臺并向社會公開。建立健全政府失信責任追究制度，加大失信懲戒力度，重點治理債務融資、政府采購、招標投標、招商引資等領域的政府失信行為?！?/p>

　　結 語

　　推動政府職能轉變是市場經濟發展的必然要求，也是行政體制改革的重要方面，職能轉變離不開法治，既要以法治思維和法治方式深化改革，也能要以法律確認和鞏固放管服改革成果，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障。

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